Banobras y el transporte urbano
En coordinación con instituciones públicas y privadas, y apalancando recursos de instituciones internacionales, Banobras articula el Proyecto de Transformación del Transporte Urbano (PTTU), un proyecto destinado a generar una transformación en la movilidad urbana de las ciudades mexicanas e impactar en la reducción de gases de efecto invernadero (GEI). La proyección es reducir hacia el 2019, 0,34 millones de toneladas de CO2/año en nueve corredores de transporte masivo.
El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) administra el Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), fideicomiso y vehículo de coordinación del Gobierno de México para el desarrollo de infraestructura en los sectores de comunicaciones, transporte, agua, medio ambiente y turismo. El fondo apoya en la planeación, diseño, construcción y transferencia de proyectos de infraestructura con impacto social o rentabilidad económica, en los que participe el sector público y privado, por medio de sus programas sectoriales. Uno de ellos es el Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo (Protram).
El Protram busca fortalecer la planeación, regulación y administración de los sistemas de transporte público urbano al impulsar la competitividad de las ciudades mediante la movilidad urbana, promoviendo la planeación del desarrollo urbano y metropolitano, atendiendo a políticas y proyectos de vialidad y transporte urbano sustentable. Permite otorgar apoyos financieros en coinversión con el sector público y participación privada, en ciudades de más de 500 mil habitantes. En cuanto al sector privado, se dan apoyos a personas morales que sean beneficiarias de concesiones, permisos o contratos que admitan asociaciones público-privadas. Ante todo, los proyectos de infraestructura deberán ser promovidos por el sector público, y el Fonadin procederá a evaluar su elegibilidad.
El fondo cuenta con aportaciones al sector público y apoyos recuperables y no recuperables. Los apoyos recuperables incluyen el financiamiento para estudios y asesorías, garantías, créditos subordinados o convertibles e incluso, aportaciones de capital temporal. Los apoyos no recuperables pueden ser aportaciones o subvenciones. En el primer caso, podrán destinarse a estudios y asesorías o a proyectos de infraestructura del sector público con alta rentabilidad social, en los que se tenga prevista la participación del sector privado y que cuenten con fuente de pago propia. En el caso de las subvenciones, se aplica para proveer equilibrio financiero a proyectos socialmente rentables, pero con baja rentabilidad financiera.
Problemática urbana y transporte
En México, más del 50 % de la población vive en ciudades de más de 500 mil habitantes. En estas ciudades se genera el mayor crecimiento económico y de empleos del país. Sin embargo, es también en estas ciudades donde aumentan más los problemas de pobreza y se generan nuevas necesidades de servicios públicos e infraestructura.
El crecimiento de la población en estas ciudades, asociado a una acelerada motorización, con un uso excesivo de los automóviles particulares, especialmente en horas pico, combinado con un transporte público ineficiente, de mala calidad, desarticulado y desorganizado, está generando un problema de movilidad urbana insostenible.
El problema del transporte urbano se ha convertido en uno de los principales retos de las ciudades mexicanas. El congestionamiento de la vialidad urbana con enormes pérdidas de tiempo, la contaminación generada por tecnologías obsoletas, el aumento de los accidentes viales y un consumo excesivo de energía no renovable, está afectando gravemente la sustentabilidad de su desarrollo, provocando una disminución en la competitividad y productividad de estas ciudades y en el bienestar social de sus habitantes.
La precariedad del transporte urbano en las ciudades mexicanas es provocado por autoridades locales de transporte poco institucionalizadas y desarrolladas; sobreposicionamiento de rutas; otorgamiento de concesiones a unidades independientes y dispersas, no articuladas en una sola ruta, con poca profesionalización y sin acceso al sector financiero formal; ausencia de políticas tarifarias y esquemas de remuneración; relación oferta/demanda ineficiente y autobuses obsoletos y contaminantes.
La solución al problema de transporte urbano exige la implantación de políticas integrales que fomenten una movilidad urbana sustentable, que contemplen medidas para racionalizar el uso del automóvil privado y ofrezcan alternativas hacia transporte público rápido, eficiente, ordenado, cómodo y accesible, basado en proyectos de infraestructura de transporte masivo en corredores troncales con una visión estratégica de largo plazo.
En la mayoría de estas ciudades, para hacer viable financieramente estos proyectos de infraestructura para transporte masivo, se involucran a diversos actores que participan en el sector, siendo importante contar con apoyo federal para complementar los recursos de las autoridades locales y facilitar la posibilidad de que participen inversionistas privados.
Reconociendo estas necesidades de atención del país es que Banobras implementa el Proyecto de Transformación del Transporte Urbano (PTTU).
Objetivos del programa
El PTTU es un programa que tiene como objetivo promover proyectos que impliquen una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y generar una transformación en la movilidad de las ciudades mexicanas. Incluye recursos del Clean Technology Fund (CTF). Los recursos del CTF se suman a los recursos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Los recursos del PTTU se componen, entonces, de un préstamo concesional del CTF por US$ 200 millones y de un préstamo del Banco Mundial por US$ 50 millones, que permiten financiar el desarrollo de sistemas integrados de transporte en el marco de la Estrategia Nacional de Cambio Climático y el Programa Especial de Cambio Climático, para reducir las emisiones de CO₂ en aproximadamente 0,34 millones de toneladas a partir del año 2017.
El programa financia corredores integrados de transporte masivo e inversiones complementarias como adquisición de vehículos y equipos con tecnología de bajas emisiones de carbono y chatarrización de unidades de transporte.
El PTTU da cumplimiento a dos de los objetivos principales de Banobras, de la siguiente manera: atraer los recursos de inversionistas institucionales en el financiamiento de proyectos de infraestructura, y propiciar el fortalecimiento financiero e institucional de entidades federativas, municipios y sus organismos
Además, el PTTU, como fuente de recursos del Protram, permite dar rentabilidad social del proyecto, reducir emisiones contaminantes, impulsar cofinanciamiento con gobiernos locales e implementar participación de inversión privada en asociaciones público-privadas.
Esto permite fortalecer la capacidad institucional de las autoridades locales de transporte en planeación y regulación e impulsar la organización empresarial de los concesionarios de transporte público.
El esquema de cofinanciamiento entre el Banco Mundial y el CTF provee costos de financiamiento muy competitivos, lo cual facilita la implementación de los proyectos. Adicionalmente, la operación incluye términos flexibles y opciones de administración de riesgos que le permiten a México cubrir sus riesgos de tasa de interés, de moneda y de repago. Es un préstamo de inversión específica, denominado en dólares americanos, con la opción de conversión a pesos mexicanos, a ser desembolsado a lo largo de siete años.
Por otro, el enfoque integral de proyectos de transporte entre Protram y PTTU permite promover la bancabilidad de un sector complejo que involucra a muchos actores, sin subsidio a la tarifa de transporte; crea mercado al ser un sector tradicionalmente desatendido por la banca comercial, y ha sido un programa en el que Banobras opera como implementador de los proyectos.
Este proyecto fue una ampliación del proyecto prototipo del Fondo del Carbono denominado Sistema de Transporte Rápido por Autobús (BRT) en avenida Insurgentes, en la Ciudad de México (2006), que fue el primer corredor de transporte masivo en superficie de la capital mexicana apoyado por el Banco Mundial.
Beneficiarios y operatoria del programa
Podrán ser sujetos de créditos los gobiernos de los estados, municipios y el Gobierno de la Ciudad de México (CDMX), o sus respectivos organismos y entidades paraestatales o paramunicipales; así como entidades del sector privado, como responsables de proveer infraestructura o prestar servicios públicos de transporte urbano.
Los proyectos del PTTU deben cumplir con las siguientes condiciones para ser considerados parte del proyecto, a efecto de evaluación de resultados, y deberán contar con la opinión favorable de Banobras y del Banco Mundial. Deberán cumplir con el Marco de Salvaguardas Ambiental y Social para el Transporte Urbano (Mastu), contar con viabilidad socioeconómica, ambiental, técnica y financiera/presupuestal.
En todos aquellos proyectos apoyados con recursos de Protram, el Banco Mundial delega la evaluación de viabilidad socioeconómica, ambiental, técnica y financiera a la Unidad Coordinadora del Protram. En estos casos, Banobras verifica que los proyectos cuenten con la opinión favorable de Protram en cuanto a la viabilidad socioeconómica, ambiental, técnica y financiera, de acuerdo con los lineamientos del Protram.
En el caso de proyectos no pertenecientes al Protram, Banobras y el Banco Mundial deberán evaluar su elegibilidad para recibir apoyos con recursos del PTTU. Para eso, el beneficiario elegible deberá aportar la siguiente información: diagnóstico de la situación actual del transporte urbano y justificativo del proyecto; resumen del Programa Integral de Movilidad Urbana Sustentable (Pimus) o su equivalente donde se enmarque el proyecto, y estudio integral de factibilidad del proyecto de transporte público urbano, el cual deberá contener la descripción del proyecto o estudio de factibilidad técnica; el análisis del contexto urbano del proyecto, análisis costo-beneficio que demuestre la rentabilidad social del proyecto; esquema y estructura financiera con los apoyos solicitados que demuestre la viabilidad financiera del proyecto, y marco legal y organización institucional.
El Protram cuenta con su propio reglamento y lineamientos en los que las condiciones de elegibilidad señalan la necesidad de que los proyectos cuenten con Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable, un ente gestor del transporte público y una organización empresarial del transporte público, así como un estudio integral de factibilidad que incluya factibilidad técnica, cumplimiento de salvaguardas, análisis costo-beneficio y evaluación financiera.
Además, es requisito que el proyecto tenga participación público-privada, con una inversión privada igual o menor al 34 % del costo total del proyecto. Esta participación público-privada contempla obra pública para la vía reservada con un apoyo Fonadin igual o menor al 50 % y una aportación estatal igual o menor al 50 %; que se conforme una Asociación Público-Privada (APP) entre el Estado y el privado para terminales y estaciones, sistemas de control y recaudo; y una concesión de transporte con un privado para servicio de equipo y sistemas de transporte.
Resultados
Se espera que para el cierre del programa en 2019 se logren reducir 0,34 millones de toneladas de CO₂/año en nueve corredores de transporte masivo y con una inversión objetivo de US$ 585 millones. A mayo de 2017 se tenían identificados 21 proyectos de transporte urbano masivo. De estos, 10 ya estaban en operación y 11 en etapa de construcción y se estima que cuentan con 5,5 millones de viajes por día. De los mencionados, el Proyecto de Transformación del Transporte Urbano (PTTU) financia tres proyectos y tres más están en etapa de preparación. La demanda estimada es de casi un millón de viajes por día (927 mil viajes por día) apoyados con el PTTU.
A la fecha referida se han ejercido del PTTU US$ 113 millones (32 % del total del crédito) y se tenían comprometidos US$ 192 millones, 55 % del crédito. Restaba para nuevos proyectos el 12 % del monto total del PTTU.
Lecciones aprendidas
El PTTU ha involucrado una amplia curva de aprendizaje y especialización para Banobras. Según información del Banco Mundial, inicialmente el planteamiento del proyecto contemplaba un sobre-optimismo en el ciclo de maduración de los proyectos de transporte. En el Protram el tiempo promedio de un proyecto se calculó en cinco años, desde la etapa de identificación hasta la operación. Se muestra que después de una curva de aprendizaje de cinco años, la mayoría de los proyectos en la cartera iniciarán e implementarán operaciones en los próximos tres o cuatro años. Así, se redujeron las expectativas de financiar 18 corredores a 9.
Por otra parte, se estimó la efectividad del costo a junio de 2017 en US$ 26,1 por tonelada de CO₂ para el financiamiento del CTF, y US$ 76,3 por tonelada de CO₂, considerando una inversión total de US$ 585 millones de subproyectos, en operación y bajo implementación.
Otra lección aprendida fue la reducción del objetivo de inversión para subproyectos del PTTU de US$ 2,3 miles de millones a US$ 585 millones, lo que refleja, además de lo ya mencionado sobre los tiempos de maduración de los proyectos, el efecto que la apreciación del dólar tuvo frente al peso mexicano.
La experiencia en la operación de los sistemas de transporte masivo en México sugiere que un cambio modal de 5 % en sistemas de transporte es un indicador más adecuado que el inicialmente planteado 10 %. Sobre los indicadores de tecnologías bajas en carbono, se evaluó que, si bien la mejora en tecnología en las unidades de transporte es importante, de suma relevancia es el cambio modal. Esto es, cambiar del uso de transporte privado a servicios de transporte público, siendo este cambio lo que ahorra más de 70 % de emisiones de gases de efecto invernadero.
La necesidad de reordenar la vialidad, los corredores y las rutas de transporte para lograr una cobertura universal de transporte en las urbes; y el garantizar una fuente de pago para este tipo de proyectos por medio de la administración de la demanda, de la modernización de los sistemas de recaudo y de las unidades, lo hace atractivo para las instituciones de desarrollo. El contar con tasas concesionales es un atractivo para implementar proyectos sustentables, sin embargo, al ser un crédito y generar las condiciones para que la banca comercial participe, la banca estaría cumpliendo con su papel de impulsar al mercado financiero.