Inversión en infraestructura

En febrero, la ciudad colombiana de Cartagena se convirtió en sede del Congreso APP Américas 2013, organizado por el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin), del BID, y el Departamento Nacional de Planeación de Colombia. Estas fueron las principales conclusiones de la reunión.

1.

En la región, la inversión promedio en infraestructura es de 3% del PIB mientras que para las economías emergentes del este asiático asciende a 10%. Se estima que las economías en desarrollo deberían invertir entre el 3,5% y el 5% del PIB en infraestructura.

Los países pioneros en la implementación de las asociaciones público-privadas (APP) fueron los países asiáticos, mientras que en América Latina este es un tema relativamente reciente, sin embargo ya tiene grandes retos como el de evitar que las APP no sean vistas como privatizaciones disfrazadas. En la región, el crecimiento del sector ha sido impresionante las cifras muestran que la inversión de APP creció un 37%, el número de proyectos se incrementó en un 47% y la inversión en el sector alcanza la suma de US$ 233 mil millones. Sin embargo, si se quiere mejorar la competitividad y mantener el crecimiento es vital invertir más en infraestructura.

2.

En Colombia las APP comenzaron a invertir en el sector transporte a inicios de los 90. En los puertos los costos eran altos y había una capacidad limitada. En carreteras Colombia estaba entre los últimos. Al inicio el Estado cubría todos los riesgos, luego los transfirió al sector privado pero algunos cabos sueltos hicieron que este no los absorbiera en su totalidad, por ello ahora se ha modificado esa situación y los riesgos se asignan a quien tiene las mejores capacidades para asumirlos.

El nuevo marco legal estandariza el proceso de las APP, establece los criterios de adjudicación de contratos más objetivos y limita las renegociaciones de los mismos. Además, la ley provee el marco que se considera más adecuado para la asignación de riesgos entre los sectores público y privado, limita los riesgos fiscales del gobierno y establece estándares de servicio más rigurosos. Asimismo, estimula la innovación del sector privado, estableciendo un marco para fomentar propuestas no solicitadas que no requieren fondos públicos.

El derecho al recaudo de recursos por la explotación económica del proyecto, a recibir desembolsos de recursos públicos o cualquier otra retribución, en proyectos de APP, estará condicionado a la disponibilidad de la infraestructura, al cumplimiento de niveles de servicio, y estándares de calidad en las distintas etapas del proyecto, y los demás requisitos que determine el reglamento. Solo se podrán hacer adiciones y prórrogas relacionadas directamente con el objeto del contrato, después de transcurridos los primeros tres años de su vigencia y hasta antes de cumplir las primeras tres cuartas partes del plazo inicialmente pactado en el contrato. Las adiciones de recursos del Presupuesto General de la Nación, de las entidades territoriales o de otros fondos públicos al proyecto no podrán superar el 20% del valor del contrato originalmente pactado.

3.

En México las APP aparecieron a inicios de los 90. En ese entonces los riesgos no estaban acotados y quedaban en manos del Estado. A partir del 2011 el Congreso autorizó considerar que las iniciativas para APP no solo vengan del Estado sino también de sponsors. Igualmente, se crearon garantías en la propia estructuración financiera de la financiación de los proyectos con la formación de fideicomisos, para hacer bancables los proyectos de los gobiernos municipales y estatales que no tienen rating para levantar capitales baratos o colocarlos, pues de lo contario tendrían que hacer múltiples adecuaciones o pagar spreads onerosos. Estos cambios han hecho posible que se presenten proyectos a distinto nivel de gobierno, federal, estadual, municipal, en carreteras, centros culturales, hospitales, entre otros. La experiencia ha sido variada.

4.

Los problemas económicos internacionales han cambiado el entorno para los proyectos APP en América Latina y Caribe. Como resultado de esto se ha reducido la capacidad de las instituciones financieras grandes para otorgar préstamos. En este contexto, los responsables de los proyectos de infraestructura están mirando hacia nuevas fuentes de financiamiento, incluyendo los mercados de capital. Sin embargo, existen desafíos que limitan el grado en que los mercados de capital pueden ser un sustituto de otras fuentes de financiamiento. En la medida en que los fondos de pensiones no puedan ser utilizados plenamente para el financiamiento de proyectos APP en América Latina y el Caribe, el financiamiento seguirá siendo limitado. En vista de los desafíos, se ha propuesto la emisión de bonos y la creación de fondos de infraestructura como una alternativa beneficiosa para el sector. El problema no es el dinero, el tema es crear estructuras (legal, financiera, técnica, etc.) acordes con lo que demanda el mercado. El desafío es cómo hacer llegar la financiación si es que existe. Hay mucho dinero en las administradoras de fondos de pensiones, pero muchos proyectos tienen ingresos en moneda local y se requiere financiación en moneda dura; los riesgos de tercera generación son en realidad riesgos naturales (ola invernal) y a los inversores en realidad no se les trasladan, se quedan en el Estado, de allí que es importante trabajar con reaseguradoras. Luego está el problema de las licencias ambientales y de la disponibilidad de las tierras, con transferencias que no son fáciles. En Colombia se transfirieron pero ahora se está revisando, pues son cruciales para que se inicien las obras de una APPEn Brasil la normatividad de APP fue una decisión política, y ahora están sacando un programa muy grande, se espera un boom entre este año y 2014. En este ámbito el rol del BNDES es muy importante toda vez que el 70% del financiamiento de las concesiones con tasas y plazos preferenciales es financiado por eesel banco; a su vez la Caixa financia casi todo lo que es saneamiento, lo que representa casi el 95% de la inversión.

5.

Las empresas que conforman las APP no toman financiamiento con riesgo corporativo, no les está permitido o no tienen la capacidad suficiente. Los bancos prestan si el retorno es adecuado al riesgo que están tomando. El gran problema en la financiación es cómo pasar del préstamo bancario al mercado de capitales, y allí es importante el rating de los bonos. Entidades como la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) pueden hacer el puente hasta el momento en que el fondo de pensiones esté dispuesto a comprar los bonos, dando garantías parciales para mejorar el rating de las emisiones. En Latinoamérica los inversionistas están analizando no tanto la estructura del prospecto sino los riesgos del proyecto.

6.

A partir de 1999, la Iniciativa de Financiamiento Privado del Reino Unido (IFP) sirvió como inspiración y apoyo para desarrollar el análisis VPD. Sin embargo recientemente se realizó una evaluación de sus efectos por parte del Congreso. En el Reino Unido cuestionan que los APP tienen costos sobrestimados, no obstante algunas instituciones lo consideran exitoso, debido a que se han realizado 750 proyectos de excelente calidad, con una inversión de US$ 120 mil millones, y se ha convertido en el mejor modelo alternativo a la obra pública e inversión.

7.

El sector público debe involucrase más como accionista, y en la financiación. En Brasil se hace. En Colombia en la financiación ha sido bajo, porque las crisis afectaron a los bancos de desarrollo. Es correcto que el Estado se involucre en la financiación más no en la gestión. En todo caso, si la administración pública se mete en los proyectos, requiere contar con un aparato administrativo fuerte y a veces grande. En México existen proyectos con recursos fiscales como agua y basura donde participó el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) con aportaciones a fondo perdido. En la pasada administración el Plan Nacional de Infraestructura fue de US$ 200 mil millones, 30% fue del sector privado, ahora están previstos US$ 300 mil millones.

8.

El éxito de una APP depende de un conjunto de elementos comoara que funcione una APP se necesita un sponsor serio, una estructura financiera sólida, ser políticamente atractiva, tener un marco legal claro, y tener identificados los riesgos transferidos. Lo que hace exitosa a una APP se ve en el mediano y largo plazo, no en la adjudicación.