Los fundamentos del mainstreaming
Una acción ambiciosa de lucha contra el cambio climático es un elemento fundamental para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Por primera vez en la historia, la comunidad internacional exige a las instituciones financieras públicas y privadas coadyuvar a lograr «cero emisiones netas» para finales de siglo.
Mariana Deheza, Ian Cochran1 y 2
I4CE Institute for Climate Economics3
Esta exigencia se traduce en que las instituciones financieras de desarrollo (IFD) y la comunidad financiera incorporen cuestiones relacionadas con el cambio climático, concepto conocido como mainstreaming. Este artículo identifica las principales áreas de trabajo y cuestionamientos que deben abordar las instituciones financieras en su proceso de favorecer una economía con bajas emisiones de carbono y resiliente al cambio climático (BCRC). Se basa en una revisión documental y de las experiencias de IFD públicas, así como en los exhaustivos estudios de I4CE. Su principal foco son las IFD, pues, en algunos casos, cuentan con más de una década de experiencia abordando el cambio climático, mostrando conocimiento que puede ser replicado en el sector privado.
Expectativa de integración
El Acuerdo de París de 2015 posiciona las medidas nacionales de todos los países del mundo en el centro de la acción contra el cambio climático. Las transformaciones que implica limitar el aumento de temperatura a 1,5 C serán sustanciales tanto para las economías desarrolladas, emergentes y en vías de desarrollo y es un objetivo exigirá reorientar los flujos financieros existentes e incrementar la inversión en su conjunto. Los niveles de inversión deberán incrementarse de manera masiva, alcanzando niveles anuales próximos a las decenas de billones de dólares, para alcanzar el objetivo a largo plazo de mantener el calentamiento global muy por debajo de los 2°C. También será necesario dejar atrás la visión «parcializada» del financiamiento de la lucha contra el cambio climático y evolucionar hacia el financiamiento de todas las actividades conformes con una transformación BCRC en toda la economía. Esta evolución consolida el vínculo entre promover el desarrollo económico y social, y fomentar una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y un aumento de la resiliencia al cambio climático.
El inicio de estos compromisos internacionales conlleva una serie de interrogantes políticas financieras y técnicas. En este marco, es indispensable vincular la mitigación del cambio climático y la transición hacia una economía BCRC con marcos de políticas nacionales más amplios y la cadena de valor financiero en su conjunto: es necesario abordar las problemáticas del cambio climático en el marco de debates sobre instrumentos financieros, mecanismos de ayuda directos e indirectos y marcos regulatorios que puedan tener una incidencia en los perfiles de riesgo y rentabilidad de las inversiones.
Funciones y fundamentos
En los 5 últimos años, se ha observado un interés creciente de las instituciones financieras por considerar el cambio climático y otros temas vinculados con el desarrollo sostenible. Anteriormente considerado como un tema de interés para las instituciones de mandato público, ahora es evidente que el cambio climático implica tanto riesgos como oportunidades para todos los actores económicos, tanto del sector financiero como de otros ámbitos.
En vista del llamado a considerar los riesgos físicos, de política y jurídicos, las instituciones financieras están analizando cómo reducir su exposición a los riesgos del clima. Las diferencias entre los fundamentos de «interés común» e «interés privado» en materia de mainstreaming de las cuestiones climáticas pueden incidir en la estrategia que adopte una institución financiera determinada, en función de si su objetivo es reducir su exposición a riesgos o potenciar el «impacto de la transición» de sus actividades en línea con las estrategias nacionales. Esto, a su vez, puede incidir en el proceso de mainstreaming (Tabla N°1). Las diferencias en los enfoques pueden incidir en los objetivos generales, el horizonte temporal que se tiene en cuenta, la información necesaria sobre inversiones subyacentes y otros factores.
Lecciones de las IFD
Las IFD se encuentran en una posición única para ser actores clave a la hora de alinear el desarrollo y el reto de lograr una transición hacia bajas emisiones de carbono. Estas instituciones canalizan recursos financieros y a menudo ofrecen apoyo complementario a los destinatarios de los fondos, favoreciendo la consecución de mandatos y objetivos de desarrollo nacionales e internacionales.
En la práctica, las IFD pueden contribuir en este ámbito asumiendo tres responsabilidades principales: facilitar acceso a capital, asistir en la creación de estrategias nacionales en línea con una transición hacia una economía BCRC y colaborar con los sectores bancario y financiero nacionales para promover su participación y movilizar fondos adicionales. En la última década, las IFD han adoptado medidas significativas para transversalizar el cambio climático, y, en el proceso, ofrecen ejemplos y lecciones. En su forma más completa, el mainstreaming implica una inclusión formal e informal (transversal) en todas las operaciones de una IFD. En este sentido, el cambio climático se convierte en un «prisma» a través del cual se comprenden y analizan todas las actividades financieras, así como los planes de desarrollo, las estrategias regionales y nacionales y las políticas institucionales.
Las decisiones de financiamiento e inversión pueden dividirse en dos partes coincidentes: el nivel «ascendente de gobierno y política» y un nivel «descendente de estructuración y valoración». Dividir los procesos de toma de decisiones de inversión en estas dos áreas generales permite comprender de un modo más preciso el modo en que el marco de inversión fijado en el nivel de política ascendente incide en cómo se seleccionan y analizan las actividades y proyectos en el nivel descendente (Figura N°1).
La cuestión temporal es fundamental, pues cuanto antes se integre el cambio climático en el proceso, mayor será la capacidad de lograr cambios sustanciales o sistémicos en los proyectos. Más allá de la disponibilidad de herramientas, el seguimiento y los marcos de rendición de cuentas, existen múltiples necesidades de «apoyo transversal» en estos dos niveles de planificación y toma de decisiones. Algunas IFD han creado unidades de apoyo transversal para facilitar la adopción de temas relacionados con el clima, mejorar la coordinación y el diálogo, ofrecer capacidades técnicas y respaldo a los destinatarios y, en algunos casos, asistir en la provisión de incentivos y recursos adicionales.
Tabla N°1: Efectos de las Diferencias en los Fundamentos de Mainstreaming
| Fundamento de interés común | Fundamento de interés privado | |
| Objetivos | · Contribuir a la consecución de objetivos nacionales e internacionales de mitigación o adaptación
· Materializar compromisos políticos conexos (flujos financieros, desarrollo de capacidades, etc.) |
· Reducir la exposición de los flujos de caja futuros a riesgos relacionados con el cambio climático
· Identificar y aprovechar oportunidades relacionadas con el cambio climático |
| Horizonte temporal | · La inversión y las intervenciones cumplen objetivos internos (anuales) a corto plazo y contribuyen a la consecución de objetivos sociales a medio y largo plazo (10 a 50 años) | · En el horizonte temporal sustancial para los inversionistas: de corto plazo a largo plazo (a menudo, no más de 5 a 7 años) |
| Información requerida para evaluar inversiones individuales | · Identificación de sectores, cadenas de valor, tecnologías, procesos y proyectos que contribuyen a las trayectorias de los países hacia una economía BCRC
· Identificación de acciones que mejorarán la resiliencia local |
· Vulnerabilidad ante riesgos físicos (enfoques nacionales, regionales o agregados)
· Exposición de los tipos de proyecto (sector, tecn.) a posibles riesgos de política climática (regulaciones, precio del carbono) |
| Análisis económico y financiero | · Inclusión de datos de emisiones en análisis económicos para evaluar el impacto sobre la prosperidad
· Integración de un costo social del carbono en los análisis económicos · La utilización de tasas de descuento en los análisis económicos (prosperidad) y financieros no debería «quebrantar» el valor futuro de las acciones climáticas |
· Inclusión de riesgos físicos y climáticos cuantificados en análisis financieros
· Integración de un precio «real» o «virtual» del carbono en análisis financieros |
Fuente: autores
Figura N°1: Proceso de Toma de Decisiones e Impacto de la Información Relacionada con el Cambio Climático
Margen de Maniobra de Transición
| Ascendente: «gobierno y política» | ||
| Macro: | · Objetivos y metas generales | |
| Nivel de políticas | · Políticas, documentos estratégicos y planes de acción | |
| · Responsabilidad, información y seguimiento | ||
| Descendente, «estructuración y valoración» | ||
| · Proceso de toma de decisiones y evaluación | ||
| · Herramientas y criterios | ||
| Micro:
proyectos |
· Acervo de conocimientos y capacidad de los equipos | |
| «Apoyo» transversal | ||
| · Coordinación y diálogo | ||
| · Capacidad y apoyo técnicos | ||
| · Incentivos y provisión de recursos | ||
| Fuente: autores, basándose en (Cochran 2012; RICARDO-AEA 2013) | ||
¿Cuáles son los retos de su aplicación?
Los obstáculos y dificultades pueden dividirse, por un lado, en retos «políticos y de gobierno» y, por otro, en retos «técnicos e informativos». Los retos políticos y de gobierno tienen que ver con la importancia que se atribuye a las cuestiones climáticas en el mandato de las IFD, cómo se priorizan ante otros temas y la confianza en el tiempo. Por su parte, los retos técnicos e informativos guardan relación con la recopilación, la elaboración y la inclusión de información relacionada con el cambio climático en el proceso de toma de decisiones, lo cual plantea diversos desafíos. Si bien para la toma de decisiones resulta fundamental alcanzar un equilibrio adecuado entre los costos y la precisión y utilidad final de la información, podrían persistir desafíos técnicos para el conocimiento y la comprensión del impacto a corto y largo plazo que pueden tener las intervenciones sobre cambio climático y la transición hacia una economía BCRC. Por último, el momento en el que se realice la integración del cambio climático en el proceso de toma de decisiones puede incidir en la capacidad para lograr cambios sustantivos o sistémicos en el diseño de los proyectos.
Fundamentos del mainstreaming
A partir de una revisión bibliográfica y un análisis de las prácticas actuales llevado a cabo por I4CE, este artículo analiza las principales problemáticas y consideraciones a tener en cuenta para la integración ascendente y descendente, así como la necesidad de apoyo transversal en la materia.
Nivel ascendente, «gobierno y política»
Integrar las acciones de lucha contra el cambio climático en el nivel «ascendente» de gobierno y política es fundamental para velar porque estas cuestiones se incluyan en el marco más amplio de las estrategias de inversión de las IFD. Esto implica definir prioridades de inversión (y exclusiones) en términos geográficos, sectoriales y de procesos y tecnologías. La toma de decisiones ascendente resulta crucial para definir objetivos y criterios y favorecer el apoyo a proyectos BCRC en las diversas instituciones. Asimismo, representa una oportunidad para identificar y priorizar ámbitos e intervenciones en que la participación de una IFD podría respaldar significativamente la transición hacia un modelo de desarrollo BCRC.
- Objetivos y metas generales
Definir las metas y los objetivos generales se percibe como el primer paso para la integración de las problemáticas sobre el cambio climático en una institución. Además, la manera en que se estructura este objetivo y se definen los proyectos aptos puede tener un impacto significativo en los incentivos directos e indirectos para los equipos operativos. Debe prestarse especial atención a la definición de una estrategia de transición climática y su disgregación en objetivos sectoriales, regionales y tecnológicos. Recomendaciones:
- ¿Cómo se traducen los objetivos en incentivos operativos? ¿Se enfatiza el volumen o el impacto en el proyecto final?
- ¿Los objetivos favorecen reducciones de emisiones directas o cambios transformadores?
- ¿Cómo se clasifican las inversiones aptas y cómo se definen en la práctica los beneficios relacionados con el cambio climático y la transición?
- Políticas, estrategias y planes de acción
Puede que la estructuración de marcos de intervención estratégicos sea el paso más importante. Una vez «consagrados» en los marcos, los diferentes procesos y herramientas pueden utilizarse para seguir y priorizar opciones y sectores tecnológicos, conocer y comprender la magnitud de los efectos o fijar indicadores. Asimismo, la inclusión ofrece a los equipos operativos y contrapartes del país la oportunidad de desarrollar capacidades y poner en común conocimientos para identificar los medios más eficientes de alcanzar metas de desarrollo. Consideraciones:
- ¿Se definen las cuestiones climáticas y energéticas formal y sistemáticamente como ámbitos prioritarios?
- ¿Existe un plan de acción específico para la institución en su conjunto con responsabilidades claramente definidas?
- ¿Qué implicación y qué vínculos existen con las prioridades y las estrategias de los países receptores para impulsar una «transición» hacia un modelo económico BCRC?
- Responsabilidad, rendición y seguimiento
Introducir el cambio climático en la agenda exige dar carácter oficial a la atribución y asunción de responsabilidades como parte integrante de los indicadores de rendimiento y la rendición de cuentas. Los indicadores pueden enfocarse en el rendimiento de la institución en su conjunto como en incentivos individuales por unidad. Consideraciones:
- ¿Está incluido el clima en los indicadores clave de rendimiento de la institución en su conjunto y constituye una prioridad en la rendición de cuentas y elaboración de informes?
- ¿Existe algún mecanismo para asegurar el seguimiento y la rendición de cuentas desde el punto de vista político (es decir, un informe específico)?
Nivel descendente, «identificación, estructuración y valoración»
Las intervenciones y las inversiones constituyen un proceso que puede variar ampliamente de una institución a otra. Se trata de un mecanismo para transformar la programación anual nacional, regional o sectorial en una cartera de intervenciones que incluyen financiamiento de proyectos, acciones para respaldar capacidades, diálogo sobre políticas y préstamos para políticas. La inclusión de criterios relacionados con el cambio climático resulta esencial para asegurar que el impacto final de las intervenciones de una IFD responda a la ambición de sus objetivos.
- Proceso de toma de decisiones y evaluación
La integración de objetivos sobre cambio climático mediante el desarrollo de capacidades, la puesta en común de información y la aplicación de normas puede favorecer la mejora del impacto «climático» o «de transición» según cada caso. Sin embargo, puede requerir que la información se adapte a los objetivos y necesidades de las funciones y equipos receptores. Consideraciones:
- ¿Se integran formal y sistemáticamente las problemáticas del cambio climático en los procedimientos de identificación de proyectos, revisión, estructuración y evaluación?
- ¿Incluye el proceso de valoración una oportunidad para identificar alternativas de proyectos coherentes con una agenda climática para alcanzar los principales objetivos de desarrollo? ¿Existen recursos adicionales disponibles para hacerlos viables?
- Herramientas, procesos y criterios
La transición hacia trayectorias de desarrollo BCRC exige no solamente mayores flujos financieros hacia proyectos hipocarbónicos, sino también un tope y una reducción de las inversiones en actividades con altos niveles de emisiones de carbono. Por lo tanto, es necesario pasar de un sistema de herramientas e indicadores centrado únicamente en el seguimiento de inversiones orientadas específicamente a la lucha contra el cambio climático a un sistema enfocado en la optimización y la coordinación de todas las actividades en las diferentes instituciones financieras con un desarrollo BCRC. La integración transversal de objetivos de lucha contra el cambio climático en todas las operaciones es clave tanto para incrementar los flujos hacia inversiones climáticas específicas como para alinear las inversiones en desarrollo con la visión a largo plazo del país destinatario con el fin de lograr la transición hacia bajas emisiones de carbono. Consideraciones:
- ¿Se han definido e integrado criterios de revisión, admisibilidad y exclusión en las fases ascendentes de identificación de proyectos?
- ¿Se toman en cuenta criterios relacionados con el cambio climático en el análisis económico / de prosperidad para el proyecto sin descontar excesivamente las ventajas futuras relacionadas con el clima?
- ¿Se incorporan criterios relacionados con el cambio climático (precio virtual del carbono, parámetros de riesgo) en el análisis financiero de las intervenciones?
- ¿Pueden adaptarse los parámetros y las herramientas analíticas existentes tanto para analizar los efectos directos relacionados con el cambio climático como para respaldar una transición BCRC a largo plazo?
- Acervo e intercambio de conocimientos
En muchas instancias, integrar el cambio climático exige «lograr el desarrollo de un modo diferente» y encontrar nuevas soluciones –y aplicaciones novedosas de las soluciones existentes– para alcanzar objetivos de desarrollo en línea con las metas de lucha contra el cambio climático y trayectorias nacionales de descarbonización a largo plazo. Esto exige que tanto los equipos operativos como las contrapartes del país dispongan de la capacidad y los conocimientos necesarios para identificar y priorizar cómo proceder en la práctica. Asimismo, enfocar el cambio climático como una oportunidad frente a las restricciones actuales o futuras –ya sea centrándose en los beneficios colaterales a corto plazo como seguridad energética o en los riesgos prospectivos físicos o de transición– puede contribuir a demostrar los beneficios de la acción. Puede que se trate de un proceso continuo que exija nuevos procesos para el intercambio de información, formación e interacción entre equipos operativos y transversales.
- ¿Disponen los equipos operativos de los conocimientos y la familiaridad necesarias con las tipologías, tecnologías y opciones de proyectos BCRC para sugerir y respaldar su desarrollo y su implementación?
- ¿Pueden los equipos de proyecto utilizar e interpretar las herramientas y criterios desde un punto de vista operativo?