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Financiamiento de la infraestructura


Principios para el diseño, implementación y evaluación de los sistemas públicos de garantía del crédito para Pymes

El Grupo Banco Mundial y la Iniciativa de Reforma y Fortalecimiento del
Sector Financiero (FIRST) crearon y proporcionaron apoyo de secretaría
a un grupo de trabajo integrado por representantes de los Sistemas
de Garantía del Crédito (SGC) y de prestamistas, con el objetivo de
elaborar un conjunto de principios para el diseño, implementación y
evaluación de los SGC públicos para Pymes. En este este artículo se
da a conocer la finalidad, objetivos, ámbito de aplicación, naturaleza y
condiciones previas para diseñar, implementar y evaluar eficazmente los
SGC y los principios enunciados.*

FINALIDAD Y OBJETIVOS
La inclusión financiera, en particular de las pequeñas y medianas empresas (Pymes), se considera como un motor importante del crecimiento económico y la creación de empleo en todas las economías. Sin embargo, los mercados de crédito para Pymes se caracterizan por sus fallas e imperfecciones. Entre ellas, asimetría de la información, insuficiencia o la falta de garantías reconocidas, elevados costos de transacción del financiamiento en pequeña escala y percepciones de riesgo elevado, que dan lugar a una asignación subóptima del crédito.

Para abordar esas fallas del mercado muchos gobiernos intervienen de diversas formas. Una de ellas es a través de un SGC, que constituye una medida de mitigación del riesgo crediticio otorgada a los prestamistas por un tercero, con el objetivo de incrementar el acceso de las Pymes al crédito. Esta mitigación del riesgo se produce a través de la absorción de una parte de las pérdidas que sufren los prestamistas sobre los créditos concedidos a las Pymes, ante un eventual incumplimiento de pago. La popularidad de los SGC obedece, en parte, a que combinan subsidio y mecanismos de mercado para la asignación del financiamiento, de manera que la posibilidad de distorsiones en los mercados de crédito sea menor frente a intervenciones más directas.

Los SGC pueden desempeñar una función aún más importante, en particular, en los países con entornos institucionales débiles, dado que permiten: a. mejorar la información disponible de las Pymes prestatarias en coordinación con los registros de crédito; b. fortalecer la capacidad de los prestamistas para generar subsidios y gestionar los riesgos, y c. aprovechar para proporcionar financiamiento anticíclico a las Pymes durante un período económico a la baja, cuando la aversión al riesgo podría aumentar y se restringe el crédito.

En el mundo, más de la mitad de los países cuenta con un SGC y su número va en aumento. A raíz de la crisis financiera mundial y debido a que la comunidad internacional pone cada vez más énfasis en la función que cumplen las Pymes como motor de crecimiento y empleo, los gobiernos han renovado su interés en los SGC. Estos sistemas pueden ser un instrumento de política crucial para atenuar las limitaciones que sufren las Pymes en materia de financiamiento y contribuir, de ese modo, a un desarrollo económico sostenible.

Con ese fin, es fundamental que los SGC se diseñen y operen adecuadamente para lograr un alto grado de alcance y adicionalidad de forma financieramente sostenible. Por alcance se entiende la escala del SGC que se mide por el número de garantías emitidas a Pymes admisibles y por el monto de las garantías otorgadas. En principio, cuanto mayor es el alcance, mayor es el efecto del SGC en el segmento de Pymes. No obstante, el resultado del SGC en la oferta de crédito al segmento de Pymes también depende de que las garantías se otorguen exclusiva o principalmente a Pymes que sufren restricciones crediticias en términos del acceso o en razón de condiciones desfavorables, como el costo y el vencimiento (adicionalidad financiera). En última instancia, la mejora de la economía en conjunto es resultado del aumento del acceso y la disponibilidad de capital para las Pymes (adicionalidad económica). Por último, asistir a las Pymes que sufren restricciones crediticias entraña asumir riesgos y pérdidas financieras. Los SGC públicos no se diseñan para obtener ganancias ni se prevé que lo hagan; sin embargo, de todos modos deben ser financieramente sostenibles en el largo plazo.

OBJETIVO
El objetivo de los principios es proporcionar un conjunto de buenas prácticas que sirva como una referencia mundial para el diseño, ejecución y evaluación de los SGC públicos. En el marco se proponen mecanismos adecuados de dirección institucional y gestión de riesgos, así como normas de conducta operacional que permiten incrementar el alcance, adicionalidad y sostenibilidad financiera. Los principios se basan en la bibliografía existente sobre buenas prácticas para los SGC, incluidos los resultados de encuestas a nivel mundial y regional, y las experiencias acertadas de SGC existentes implementadas en varios países. Mediante la incorporación de esas prácticas en un conjunto de principios aceptados internacionalmente, se espera mejorar el desempeño, aumentar los conocimientos y sensibilizar sobre la función de los SGC en la economía. Asimismo, se confía en que los principios sirvan de guía a los SGC para desarrollar, revisar y fortalecer su organización, operaciones y prácticas de gestión de riesgos. Así, para que estos se apliquen en forma acertada, es fundamental que los países beneficiarios, en especial su sector financiero, respondan de manera constructiva y colaboren, ya que se considera que los principios, si se implementan correctamente, contribuirán al desarrollo del sector financiero y mejorarán el acceso de las Pymes al crédito.

ÁMBITO DE APLICACIÓN
Los principios se elaboraron con miras a su aplicación en los SGC públicos para Pymes. Estos sistemas son instituciones creadas por los gobiernos que retienen el control, según las leyes de cada país, con la finalidad de proporcionar garantías de crédito a los prestamistas para facilitar el acceso al financiamiento de las Pymes.

Los principios se aplican respecto de: a. los SGC de dos niveles, en caso de un conjunto de SGC, que operan en el ámbito local, reasegura una parte de sus riesgos con un SGC central, y b. los SGC públicos gestionados por terceros. Además, los principios incluyen una variedad de buenas prácticas que se pueden aplicar a otros tipos de SGC, incluidos los internacionales, transfronterizos, los financiados por donantes y los privados.

NATURALEZA
Los principios constituyen un conjunto de buenas prácticas que los SGC públicos están implementando o prevén implementar en forma voluntaria. Considerando su naturaleza general, se predice que podrán aplicarse en todas las jurisdicciones, independientemente del relativo nivel de desarrollo del sector económico y financiero. Se espera que los principios sirvan de modelo a las autoridades nacionales para diseñar, implementar y evaluar los SGC, y aporten información útil para cualquier reforma política, jurídica o institucional conexa. En cualquier caso, los principios están subordinados a las leyes y reglamentaciones vigentes del país en cuestión y son accesorios a ellas. Por otra parte, complementan los estándares y los códigos internacionales asignados a los SGC, y no los reemplazan.

CONDICIONES PARA DISEÑAR, IMPLEMENTAR Y EVALUAR LOS SGC
Los SGC se crean para abordar fallas del mercado que impiden o limitan el acceso de las Pymes al crédito. En consecuencia, no constituyen un fin en sí mismos, sino, por el contrario, son un medio para solucionar un problema. Por lo tanto, es necesario realizar un análisis exhaustivo de las fallas del mercado para identificar y definir los problemas por resolver a través de un SGC y para determinar si se justifica la intervención del gobierno a través de un SGC. No obstante, se recomienda a los gobiernos llevar a cabo todas las reformas jurídicas, regulatorias e institucionales que sean necesarias para crear condiciones que faciliten el acceso de las Pymes al crédito.

Aunque el análisis de las fallas del mercado indique que en principio se justifica la intervención a través de un SGC, para que este sea eficaz se requieren varios elementos externos o condiciones previas que pueden incidir directamente en la consecución de sus objetivos de política. Estas condiciones son las siguientes: a. un régimen de derecho comercial que incluya leyes sobre sociedades, quiebras, contratos, garantías, protección del consumidor y propiedad privada, y que establezca un grado aceptable de aplicación y un mecanismo de solución equitativa de las disputas; b. un poder judicial con un nivel suficiente de independencia y eficiencia; c. un conjunto integral y bien definido de normas y reglas de contabilidad, así como disposiciones razonablemente adecuadas para regular los cargos jurídicos, contables y de auditoría, y d. un sistema financiero sólido y líquido que permita generar créditos y gestionarlos de manera eficaz.

LOS PRINCIPIOS
Se han identificado cuatro áreas importantes de las que depende el éxito de los SGC públicos. Los principios abarcan las siguientes dimensiones clave: 1. marco jurídico y regulatorio; 2. dirección institucional y gestión de riesgos; 3. marco operacional, y 4. seguimiento y evaluación.

Las buenas prácticas en la primera área tienen por objeto proporcionar los cimientos para un SGC; es decir, su base jurídica y su marco regulatorio y de supervisión. Una acertada dirección institucional y una sólida gestión de riesgos, que se establecen en la segunda área, son los elementos básicos de toda estrategia diseñada de manera eficaz y ejecutada en forma independiente en consonancia con el mandato y los objetivos de política del SGC. Además, garantizan el correcto seguimiento de los riesgos financieros y no financieros. Un claro marco operacional —la tercera área— imparte a los SGC un curso de acción que abarca los parámetros operativos fundamentales. Por último, las buenas prácticas identificadas en la cuarta área indican la manera en que los SGC deben presentar informes sobre su desempeño y, lo que es aún más importante, evaluar la consecución de sus objetivos de política.

  • Principio 1: Para respaldar la implementación eficaz de sus operaciones y el alcance de sus objetivos de política, cada SGC se debe crear como una persona jurídica independiente sobre la base de un marco jurídico y regulatorio sólido y claramente definido.
  • Principio 2: Todo SGC debe contar con financiamiento suficiente para alcanzar sus objetivos de política. Así, las fuentes de subvención, incluida cualquier dependencia de subsidios explícitos o implícitos, debe ser divulgada pública y transparentemente.
  • Principio 3: El marco jurídico y regulatorio debe promover la propiedad mixta de cada SGC y garantizar el tratamiento equitativo de los accionistas minoritarios.
  • Principio 4: El SGC debe ser supervisado de manera independiente y eficaz sobre la base de reglamentos proporcionales a los riesgos ajustados, en función de los productos y los servicios ofrecidos.
  • Principio 5: El SGC debe tener un mandato definido y respaldado por estrategias y objetivos operacionales congruentes con sus propósitos de política.
  • Principio 6: El SGC debe tener una estructura sólida de dirección institucional, con una junta de directores independientes y competentes designados de conformidad con claros criterios establecidos.
  • Principio 7: El SGC debe tener un marco sólido de control interno para proteger la integridad y eficiencia de su gestión y sus operaciones.
  • Principio 8: El SGC debe tener un marco integral y eficaz de gestión de riesgos empresariales que permita identificar, evaluar y gestionar los riesgos relacionados con sus operaciones.
  • Principio 9: El SGC debe adoptar detallados y transparentes criterios de admisibilidad y calificación para Pymes, prestamistas e instrumentos de crédito.
  • Principio 10: El método utilizado por el SGC para otorgar las garantías debe reflejar un adecuado equilibrio entre alcance, adicionalidad y sostenibilidad financiera, de acuerdo con el nivel de desarrollo del sector financiero del país.
  • Principio 11: Las garantías emitidas por el SGC deben ser parciales para que proporcionen los incentivos apropiados para las Pymes prestatarias y los prestamistas. Además, deben diseñarse con el objetivo de asegurar el cumplimiento de los requisitos pertinentes para los prestatarios, en particular los requisitos de capital relativos al riesgo crediticio.
  • Principio 12: El SGC debe adoptar una política de precios transparente y congruente, basada en los riesgos, para asegurar que el programa de garantía sea financieramente sostenible y atractivo tanto para las Pymes como para los prestamistas.
  • Principio 13: El proceso de gestión de reclamaciones tiene que ser eficiente y transparente, estar documentado de manera clara, proporcionar incentivos para recuperar las pérdidas por concepto de créditos y ser congruente con el marco jurídico y regulatorio de cada región.
  • Principio 14: El SGC debe estar sujeto a requisitos rigurosos en materia de presentación de informes financieros y sus estados monetarios deben ser auditados en forma externa.
  • Principio 15: El SGC debe publicar y divulgar en forma periódica la información no financiera relacionada con sus operaciones.
  • Principio 16: El desempeño del SGC, en especial su alcance, adicionalidad y sostenibilidad financiera, debe ser evaluado en forma sistemática y periódica, y los resultados de la evaluación se deben divulgar públicamente.
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