XXXII REUNION ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE ALIDE
Santiago, Chile, 16 y 17 de mayo del 2002

 

ALIDE y el financiamiento de la agricultura y el medio rural

 

Rommel Acevedo
Secretario General de ALIDE

  

El presente estudio, referido al papel de los bancos de desarrollo agrícola en el acceso al crédito rural, ha sido elaborado a solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo para su presentación en la Conferencia Rural sobre “Desarrollo de las Economías Rurales en América Latina y el Caribe: Manejo Sostenible de los Recursos Naturales, Acceso a Tierras y Finanzas Rurales” que se  realizó el 7 de marzo de 2002 en Fortaleza, Ceará, Brasil, en el marco de la Asamblea Anual de Gobernadores del BID. 

El estudio comprende cinco secciones o capítulos. Una primera sección introductoria, se refiere a una visión histórica de la banca de desarrollo agrícola y los diversos esquemas de financiamiento agrícola imperantes en la región en los últimos cincuenta años.  

El Capítulo II describe la presencia de la banca de desarrollo en el financiamiento de la agricultura en los países latinoamericanos. En esta revisión panorámica de la intervención del Estado en el financiamiento del sector agrícola, se puede advertir  problemas en el funcionamiento y desempeño de los bancos agrícolas, pero también un propósito generalizado en los últimos años de adecuar el funcionamiento de los bancos de fomento a las normas generales que regulan a los sistemas bancarios, modernizando sus estructuras y ampliando su área de acción a todo el sector rural. 

Respecto a las lecciones que nos pueden dejar las experiencias recientes, en el Capítulo III se presenta la experiencia de cuatro países de la región, a saber: Ecuador, Guatemala, México y Perú, en cuyo análisis se ha identificado los principales obstáculos que han confrontado los bancos de desarrollo para realizar una adecuada gestión en la intermediación financiera rural y se presentan los logros alcanzados en cada caso. 

En el Capítulo IV, sobre orientaciones estratégicas, se han revisado las estrategias de política de organismos financieros internacionales como el BID, las recomendaciones de organismos internacionales especializados como la FAO, FIDA, y el IICA, y estudios realizados con el apoyo de la GTZ y otras entidades de cooperación. Igualmente se han tomado en cuenta los estudios, investigaciones y resultados de reuniones realizados por ALIDE en sus más de 30 años de actividad y la experiencia personal de los autores. 

Finalmente, en el Capítulo V se presentan algunas recomendaciones generales para lograr una participación efectiva del Estado, a través del diseño y consolidación de políticas explícitas para el desarrollo del sector rural, tanto en el área de apoyo social como también para estimular la mayor difusión y adopción de nuevas tecnologías, fomentar las capacidades de innovación empresarial y, en especial, asegurar el flujo de recursos financieros para atender las necesidades de capital de trabajo, de inversión productiva y de comercialización de la producción agropecuaria. La meta que  se trata de alcanzar es la de asegurar la disponibilidad de servicios financieros a los pequeños agricultores y a la población rural a precios razonables que sean congruentes con la viabilidad financiera y técnica de los bancos de desarrollo. Tal es el desafío que se tiene por delante y que alcanza a la colectividad toda, los gobiernos, los organismos internacionales, los bancos multilaterales, las instituciones financieras de desarrollo, los intermediarios financieros, los agricultores y la población rural. 

Luego de la presentación de la ponencia que realicé en la Conferencia de Fortaleza, el documento ha sido revisado y completado sobre la base de las intervenciones y comentarios de la licenciada Isabel Cruz Hernández, Directora General de la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social; del Profesor Guilherme Leite da Silva Dias, de la Universidad de Sao Paulo, Brasil; y del doctor Rubén G. Echeverría, de la Unidad de Desarrollo Rural, Departamento de Desarrollo Sostenible, del Banco Interamericano de Desarrollo. Cabe mencionar y agradecer la colaboración del Ing. Jaime Espinosa Garreta en la definición del enfoque y contenido del documento.

 

 

Documento presentado por el Dr. Rommel Acevedo, Secretario General, de ALIDE en la Conferencia sobre Desarrollo de las Economías Rurales en América Latina y el Caribe: Manejo Sostenible de Recursos Naturales, Acceso a Tierras y Finanzas Rurales, realizado en Fortaleza, Brasil, el día 7 de marzo de 2002, con motivo de la Asamblea Anual de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo.

I.   INTRODUCCION

 Las políticas de desarrollo agrícola en América Latina previas a las reformas financieras de los ochenta y noventa, se caracterizaron por una fuerte intervención estatal que, en el ámbito del financiamiento agrícola y rural, se tradujeron en la creación de instituciones financieras de fomento para atender las necesidades de financiamiento de los productores del campo, que no eran adecuadamente cubiertas por la banca comercial.  Dichas entidades, en su mayoría de propiedad pública, se financiaron con recursos provenientes de los presupuestos nacionales, de fondos otorgados por organismos multilaterales de financiación, y de agencias de ayuda oficial de gobiernos extranjeros. 

A inicios de los noventa la existencia de los bancos de desarrollo en general y los bancos agrícolas en particular, fue materia de fuerte cuestionamiento por parte de los impulsores de las políticas de liberalización financiera. Las críticas al modelo anterior señalaban que las políticas de crédito dirigido no habían cumplido con su objetivo de favorecer el desarrollo de los pequeños productores rurales, ya que en muchos casos los préstamos se habían destinado a favorecer a los sectores más modernos de la agricultura comercial.  Asimismo, se criticó que la asignación de los recursos no se había sustentado en una correcta evaluación de los proyectos, habiéndose registrado en muchos casos interferencias de carácter político al momento de tomar las decisiones.  A ello, se sumaron los desajustes entre las condiciones crediticias de carácter preferencial y el costo real del crédito, que determinó resultados desfavorables en la solvencia financiera de dichas instituciones, que pasaron a depender altamente de los fondos públicos. 

El modelo de crédito dirigido en el sector rural, implicó un alto grado de intervención directa del gobierno en la asignación de recursos financieros a través de las instituciones especializadas de crédito agrícola de su propiedad y bajo su administración, las que recibieron fondos concesionales y represtaron esos recursos a los agricultores, en muchos casos a tasas de interés menores a las del mercado. 

En los últimos veinte años ha tenido lugar una profunda transformación del sistema financiero rural, que paulatinamente se está reconvirtiendo en un nuevo modelo de financiamiento rural.  Este nuevo modelo de  mercados financieros rurales se centra en el desarrollo de la sostenibilidad de las instituciones financieras rurales y en el fomento de una intermediación financiera, basados en la provisión de servicios orientados por la demanda, lo que incluye facilidades de depósitos y créditos tanto para actividades agrícolas como para las empresas rurales no agrícolas.  El modelo reconoce también que la provisión de servicios financieros no es necesariamente el camino más rápido y más eficiente para mejorar los ingresos o reducir la pobreza de las poblaciones rurales, por lo que debe ser complementado con otras importantes medidas gubernamentales. 

Los instrumentos a través de los cuales opera el nuevo modelo son: a) desregulación de las tasas de interés, permitiendo a los intermediarios financieros un margen suficiente para cubrir todos sus costos;  b) movilización de los ahorros rurales; c) regulación prudencial apropiada y supervisión de los intermediarios financieros rurales no bancarios o cuasi bancarios; d) apoyo al fomento y la capacitación institucional; y, e) provisión de facilidades de refinanciamiento, en particular para créditos a mediano y largo plazo, para los intermediarios financieros rurales que califiquen. 

Los significativos cambios en las políticas de financiamiento de la agricultura se produjeron no sólo porque así lo exigieron los requisitos de la liberalización financiera, que busca una menor intervención del Estado en la fijación de las tasas de interés y en la asignación del crédito, sino también porque los sistemas financieros de fomento al desarrollo agropecuario (la banca de fomento), eran muy cuestionados por su funcionamiento ineficiente y manejo politizado. 

Si bien lo experimentado en América Latina nos indica que la modernización de los sistemas financieros para la agricultura y el medio rural ha avanzado en unos países más que en otros, este proceso aún tiene mucho por recorrer, sobre todo en aquellos países donde se han producido importantes vacíos institucionales con el retiro del Estado de esta función, sin que el sector privado lo haya reemplazado completamente, porque la agricultura continúa siendo un negocio riesgoso para la banca comercial y persisten los problemas de falta de garantías. 

Como resultado de lo señalado, se ha producido una disminución importante en la asignación de recursos crediticios para la agricultura.  También en algunos países todavía se presenta una injerencia política que obliga a las instituciones financieras de desarrollo (IFD) a cumplir funciones distintas a las de fomento cuando, por ejemplo, deben asumir la cartera pesada de entidades privadas con problemas financieros o realizar reestructuraciones de deudas que afectan seriamente la viabilidad financiera de la institución. 

No obstante el fuerte cuestionamiento a la función de banca de fomento, las limitaciones propias de la liberalización financiera, que dieron lugar a una escasa o nula atención de los bancos comerciales a los segmentos de menor desarrollo relativo,  ha motivado la discusión acerca de la importancia de contar nuevamente con la presencia de los bancos de desarrollo adecuadamente concebidos y con instituciones financieras de microfinanzas, por su decidida contribución al financiamiento de las actividades productivas, en especial las del sector agrícola y de la micro y pequeña empresa. 

Un análisis reciente realizado por ALIDE de un conjunto de 30 IFD que apoyan al sector agropecuario en 19 países latinoamericanos, nos indica que sus activos a inicios del año 2001 ascendieron a US$ 200 mil 750 millones, con una cartera de préstamo de US$118 mil millones y una cartera agrícola de aproximadamente US$42 mil millones (35% de la cartera total), lo que pone de manifiesto la importancia que tienen dichas instituciones en sus respectivos países, a pesar de la ya señalada crítica efectuada en el pasado a las actividades de la banca de desarrollo.  

Los resultados financieros presentados por 27 IFD de la muestra de bancos con cartera agrícola, permiten apreciar que 20 de ellas, pertenecientes a catorce países, obtuvieron utilidades en el año 2000, mientras que 7 instituciones pertenecientes a cinco países registraron pérdidas.  El ratio utilidades/ingresos para las IFD que registraron utilidades alcanzó un promedio de 9% en dicho año. 

En cuanto a los niveles de morosidad que registra la cartera de préstamos de los bancos de desarrollo que atienden al sector agrícola, de acuerdo a la información disponible de 23 instituciones financieras se puede apreciar los resultados siguientes: un primer grupo, constituido por diez instituciones, mantiene su cartera en condiciones adecuadas con niveles de morosidad inferiores al 5%.  Un segundo grupo constituido por cuatro entidades, observa niveles de morosidad entre 5% y 15%, mientras que las restantes nueve IFD registran  niveles de morosidad entre 17% y 33%. 

El elevado nivel de morosidad que registra este último grupo de IFD agrícolas, constituye en la coyuntura actual un elemento preocupante toda vez que afecta sensiblemente su viabilidad como entidades financieras, por lo que corresponde realizar enormes esfuerzos para mejorar la gestión financiera de dicho grupo de instituciones.  Una característica de este grupo es que está conformado por bancos agrícolas especializados de primer piso y bancos multisectoriales con una importante cartera agrícola. 

Vale destacar que los servicios no financieros que brindan directa o indirectamente los bancos de desarrollo agrícola, constituye el rasgo fundamental que los distingue de otros intermediarios financieros, y que responde precisamente al rol y la misión para los que fueron creados, cual es apoyar e impulsar el desarrollo de los pequeños y medianos productores del campo y contribuir a superar las condiciones de pobreza de los pobladores de la zona rural.

 

 

II.  PRESENCIA DE LA BANCA DE DESARROLLO EN EL
FINANCIAMIENTO DE  LA AGRICULTURA

La canalización de los recursos financieros por las IFD agrícolas se realiza a través de dos mecanismos, uno que opera como banco de primer piso, otorgando créditos de manera directa a los prestatarios, y el otro que actúa como banca de segundo piso, comprometiendo la coparticipación de la banca privada comercial y de otros intermediarios financieros no bancarios.  Del conjunto de las 30 IFD con cartera agrícola examinadas en la muestra antes señalada, 17 actúan como bancos de primer piso, 10 como bancos de segundo piso y tres con atención en las dos modalidades. 

No existe un planteamiento uniforme en todos los países de la región, algunos cuentan con un sistema integrado de financiamiento al agro constituido por una combinación de bancos de segundo y de primer piso especializados, otros tienen solamente bancos de desarrollo de segundo piso especializados en el agro o multisectoriales, en otros existen bancos agrícolas especializados y, finalmente, cierto número de países cuentan con bancos públicos multisectoriales con una apreciable cartera agrícola. 

Cabe señalar, como una apreciación de carácter general, que en los países en que existen bancos agrícolas especializados el PBI agrícola es elevado, lo mismo que la población económicamente activa dedicada a la agricultura.  Esta correlación explica, si no justifica, que los gobiernos de los países vean la necesidad de un enfoque de banca especializada en el sector. 

Se presenta a continuación una clasificación de países según las distintas modalidades o esquemas de financiamiento del sector rural: 

a)                Países que cuentan con un banco de desarrollo agrícola de segundo piso que canaliza sus recursos principalmente a través de un banco de desarrollo especializado en el sector y de otros intermediarios financieros

Son los casos de Colombia, México y Venezuela, países que cuentan con un sistema integral de financiamiento al sector agropecuario, que permite cubrir un gran sector de la población rural con una amplia gama de servicios bancarios.

En Colombia, la política de crédito agrícola se enmarca en los lineamientos de la Ley 16 de 1990 que estableció el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y creó el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), como una entidad especializada de segundo piso, que canaliza sus recursos a través de las entidades del sistema bancario.  En conjunto, sus operaciones alcanzaron el último año la suma de US$ 789 millones

Opera también como entidad especializada de primer piso el Banco Agrario, que fue constituido en 1998 al liquidarse la Caja Agraria.  Es una sociedad de economía mixta cuyas operaciones ascienden a US$338 millones y están dirigidas fundamentalmente a financiar las actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales.  

En el caso de México, como cabeza del sistema financiero rural se encuentra el FIRA (Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura), una entidad pública de segundo piso perteneciente al Banco de México (banca central), integrada por una serie de fideicomisos creados para desarrollar las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras y agroindustriales.  El FIRA, con una cartera de colocaciones del orden de US$ 2.126 millones, contribuye con el 32% del financiamiento destinado al sector agropecuario. 

Para atender a los productores de bajos ingresos pero con potencial productivo, opera el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL) como banco de primer piso, que experimentó a partir de 1990 una profunda transformación cuyos ejes principales fueron el establecimiento de criterios de rentabilidad, libertad para financiar cualquier actividad, imposición de garantías adicionales a los créditos, así como el análisis de riesgo para otorgar el financiamiento.  La participación del Banco en el sector es del 26%, con una cartera de préstamos de US$ 2.825 millones. 

 Venezuela cuenta con un Sistema Nacional de Financiamiento Agrícola (SINFA), que lo integran las instituciones públicas, privadas y mixtas que otorgan o administran créditos, conceden garantías o cobertura de riesgos para el sector agrícola.  En octubre de 1999 se  liquidó al Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), que otorgaba créditos a los pequeños y medianos productores y a sus organizaciones económicas; y se  reestructuró al Fondo de Crédito Agropecuario (FCA), transformándolo en el Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA). 

El FONDAFA es una entidad autónoma encargada de promover la canalización de recursos para la ejecución de proyectos en las áreas de su competencia, así como a la prestación de servicios de asistencia técnica, capacitación, creación de microempresas y cooperativas, mediante la asignación de líneas de crédito a las entidades y organizaciones integrantes del sistema de financiamiento rural. El FONDAFA tiene una cartera de créditos que asciende a US$ 99 millones, de los cuales el 61% es crédito de largo plazo.  A ello, se agregan US$ 56 millones provenientes de fondos en fideicomiso en instituciones financieras para proveer de garantías a productos o rubros específicos en el sector agrícola.

b)               Países que cuentan con bancos de desarrollo agrícola especializados

En siete países existen bancos de desarrollo de primer piso especializados en el sector rural y son los casos de Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y República Dominicana.

En Ecuador, el financiamiento al sector agrícola y rural ha estado principalmente bajo la responsabilidad del Banco Nacional de Fomento (BNF), que se creó en 1928.  En los últimos diez años, el Banco ha perdido presencia en el sector agrícola a pesar que destina a dicho sector 91% de sus préstamos.  Su cartera de créditos, que era del orden de los US$ 176 millones en 1992, ha disminuido a US$ 37 millones en el año 2000, es decir, apenas el 21% de la de aquel año, lo que significó una participación mínima en el financiamiento del sector.

En el caso de El Salvador, opera el Banco de Fomento Agropecuario, entidad que por disposición del gobierno otorgaba créditos a tasas subsidiadas a sectores sociales considerados prioritarios.  A partir de 1992  el gobierno de El Salvador abandona su enfoque dirigista, y adopta un enfoque “inductor” con énfasis en la transferencia suficiente y oportuna de recursos a tasas de mercado. En ese marco, se estableció que el financiamiento para el sector agropecuario estaría determinado por las condiciones imperantes en el mercado, en términos de plazos, montos y tasas de interés. Con una cartera de préstamos de US$ 89 millones, la cartera vencida a fines del 2001 ascendió a cerca del 29%, cifra elevada pero que indica una mejoría en el comportamiento de la cartera frente a años anteriores.  Un factor importante de esta situación  se debió a la presencia de los fenómenos naturales que afectaron al país en esos años. 

En Guatemala, hasta el año 1996 la entidad responsable de administrar la asistencia financiera del Estado al sector agropecuario era el Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANDESA), que operaba más bien como una institución que otorgaba crédito subsidiado, utilizando para el efecto los fondos captados en  forma de fideicomisos y transferencias del Banco Central o del presupuesto público. En 1997 se optó por transformarlo en una nueva entidad con capital mixto, con participación del Estado en un 30%, y se creó así el Banco de Desarrollo Rural S.A. (BANRURAL), como una sociedad anónima, para operar en las condiciones de libre mercado. 

En Honduras opera el Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANADESA) constituido en 1980,  que atiende  a cerca de 20,000  prestatarios con una cartera de préstamos anual de aproximadamente US$ 13 millones, ofreciendo al productor rural todos los servicios bancarios que brinda la banca comercial, incluyendo la captación de depósitos de 50,000 cuentahabientes en todo el país.  A partir de 1995 se impuso al Banco un límite en el monto de sus préstamos, en cumplimiento a compromisos asumidos por el gobierno de Honduras para la obtención de un préstamo sectorial con los organismos financieros internacionales.  Esta limitación le ha significado al Banco la reducción de la demanda de préstamos fundamentalmente de prestatarios de la agroindustria que requieren altos volúmenes de crédito pero que al mismo tiempo benefician a gran número de productores de pequeña escala. 

En Panamá se constituyó en 1973 el Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA), con el propósito de proporcionar financiamiento a los productores agrarios de escasos recursos y sus grupos organizados.  Los años 2000  y 2001 han sido de satisfactorios resultados para el Banco.  En primer término se aprobó el Plan Estratégico a largo plazo 2001-2010, el Plan Estratégico Táctico 2001-2004 y el plan operativo anual 2001, medidas que han permitido que a partir del ejercicio del año 2000 registre un fortalecimiento de la institución, que ha superado la debilidad de la estructura financiera del Banco a inicios de los noventa.  En este aspecto, el patrimonio del BDA se ha elevado de US$ 67 millones  en diciembre de 1999 a  US$  109 millones  en diciembre del 2001, con un total de activos de US$ 207 millones. 

Con un aporte del Banco Interamericano de Desarrollo al Gobierno de Panamá, en el marco de su política de apoyo a la reestructuración administrativa y financiera del país, en el año 2001 se  contrató a una firma consultora internacional para la revisión de los estados financieros del Banco, la que recomendó maximizar los esfuerzos de reestructuración institucional, incluyendo cambios en la política de administración del crédito,  así como en la política de saneamiento de la cartera activa, para obtener logros equilibrados en su gestión y fortalecer su situación financiera. 

En Paraguay el Banco Nacional de Fomento es la institución financiera pública de primer piso con niveles de activos del orden de los US$ 325 millones que financia a los sectores de la agricultura, ganadería, forestal, artesanía, industria y comercio de los productos originarios del país, mediante créditos de corto, mediano y largo plazo.  El Banco destina al sector agrícola el 62% de su cartera de crédito, que asciende a US$ 199 millones, lo que significa a su vez el 41% del total de los préstamos otorgados al sector por el sistema bancario.  

El Crédito Agrícola de Habilitación es una dependencia del Ministerio de Agricultura que otorga financiamiento y asistencia técnica a campesinos que forman parte de los programas sociales de desarrollo rural.  Recientemente se ha planteado la posibilidad de convertir la institución en una entidad financiera privada o mixta, que actúe en términos del mercado. El Fondo Ganadero  es un mecanismo de segundo piso vinculado al Banco Central, dedicado a promover el desarrollo de la ganadería en el país, canalizando sus  recursos a través de la banca comercial. 

En República Dominicana el financiamiento a los productores agrícolas está a cargo del Banco Agrícola de la República Dominicana (BAGRICOLA), institución financiera pública de primer piso con 60 años de existencia.  Su cartera de préstamos asciende a US$ 146 millones y representa el 40% del monto total de los créditos otorgados al sector agropecuario por el sistema bancario. 

c)               Países que cuentan con bancos públicos multisectoriales, de carácter comercial y de desarrollo, que tienen una importante cartera agrícola

Ciertos países de la región cuentan con bancos públicos de carácter multisectorial, que desempeñan las funciones de banca comercial y de banca de desarrollo, manteniendo una importante cartera de créditos agropecuarios.  Ellos son Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, y Uruguay. 

En Argentina opera el Banco de la Nación Argentina, que es  una institución pública de primer piso, creada hace 110 años, con una  cartera crediticia ascendente a US$ 10.400 millones.  La presencia del Banco está ampliamente extendida en todo el país a través de más de 600 sucursales.  Su actividad financiera está orientada principalmente al sector agropecuario, en el cual participa con el 34% de sus colocaciones, lo que equivale al 61% del financiamiento agrícola nacional.   

En Brasil existe desde hace más de tres décadas un Sistema Nacional de Crédito Rural, cuyos recursos aplicados en el año 2000 ascendieron a cerca de US$ 7.540 millones.  Las operaciones con fondos controlados (que representan un poco más del 90% de los fondos del Sistema), están sujetas a tasas de interés establecidas por el Consejo Monetario, con tasas diferenciadas para el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF).  Para los fondos no controlados las tasas de interés son acordadas libremente entre el cliente y la entidad financiera. 

El sistema de bancos oficiales comprende un conjunto bancos de ámbito nacional, regional y estadual, cuya participación en el total del financiamiento agropecuario es muy importante, aunque ha descendido de 62 % en 1999 al 50% en el 2000.  Los bancos de carácter regional son los principales proveedores de fondos para el sector agrícola en sus respectivas regiones.  Así, por ejemplo, la participación de la cartera agrícola en el Banco de la Amazonia es de 80%, en el Banco do Nordeste del 60 %, y en el Banco Regional do Extremo Sul de 35%. 

El Banco do Brasil S.A. una institución de propiedad mixta de primer piso, de carácter multisectorial, con activos del orden de US$ 70.500 millones y una cartera crediticia de US$ 34.560 millones, orientada  al financiamiento del sector agrícola, al cual dedica el 70% de sus recursos.  El Banco mantiene en todo el país una red de más de 3.000 agencias y en el exterior cuenta con 34 representaciones, subsidiarias y agencias.  El Banco es el instrumento de financiamiento rural más importante del Brasil, puesto que aporta el 60% del crédito otorgado a dicho sector, constituyéndose en el más importante proveedor de fondos para el área rural.  

En Chile, en 1990 el  gobierno planteó al país el fortalecimiento de su ruralidad, a la que reconoce como un espacio de expresión social, cultural y política de la población que vive y trabaja en el medio rural.  Según este enfoque, al Estado le corresponde apoyar preferentemente a los agricultores más débiles, proporcionándoles los instrumentos para su mejor inserción en los circuitos comerciales, así como al acceso a la tecnología y al financiamiento para fortalecer la competitividad y la capacidad de gestión de la empresa agrícola.  

El Banco del Estado de Chile (Banco Estado) es una entidad pública de primer piso de carácter multisectorial que, en su rol de fomento, promueve actividades productivas en empresas y sectores que por insuficiencia de información, escasa historia financiera o mayores niveles de riesgo, no han sido suficientemente atendidos por la banca privada. sin que ello implique el otorgamiento de subsidios. La cartera de préstamos del Banco es de aproximadamente US$ 6.000 millones, de la cual el 5% corresponde a la cartera agrícola, siendo su participación en las colocaciones agropecuarias totales del sistema del 14.3% a febrero del 2001.  Respecto al desempeño del Banco cabe resaltar que en los últimos cuatro años su rentabilidad sobre el patrimonio  ha sido de 9.8% en promedio. 

El Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) es una institución  dependiente del Ministerio de Agricultura, cuyo objetivo es apoyar el desarrollo productivo de los pequeños agricultores para insertarlos en los mercados.  Con  una cartera de préstamos de US$ 153 millones, su acción cubre diferentes ámbitos: financiamiento, asistencia técnica, gestión empresarial, etc. 

En el caso de Costa Rica, a partir de la segunda mitad de los ochenta las políticas crediticias agropecuarias sufrieron importantes modificaciones que dieron lugar al abandono paulatino de los esquemas de créditos preferenciales, lo cual afectó principalmente a los pequeños y medianos productores agrícolas, en la medida que las alternativas disponibles de crédito se tornaron escasas, caras, y de mayor exigencia en garantías. El Banco Central dio libertad a los intermediarios financieros para asignar el crédito según la demanda y para fijar las tasas de interés pasivas y activas.  Es decir, el sector agropecuario tuvo que competir en igualdad de condiciones con los otros sectores de la economía nacional, que generalmente son de menor riesgo, mayor rentabilidad y mayor seguridad de recuperación. En este proceso de cambios, la banca oficial siguió siendo la fuente principal de recursos para el sector agrícola.  En el año 2000, el 77% del financiamiento recibido por dicho sector provino de los bancos públicos. 

 El Banco Nacional de Costa Rica cuenta con una red de 136 oficinas en toda la Nación  con un volumen de activos de US$ 2.694 millones. Su cartera de préstamos  asciende a US$ 1.312 millones, con el 16% de la misma dedicada a la agricultura, lo cual representa el 56% del financiamiento total otorgado por el sistema bancario a ese sector.  Respecto a la participación de los demás bancos oficiales en el financiamiento agrícola su aporte es el siguiente: Banco de Costa Rica 13.9%, Banco de Crédito Agrícola de Cartago 3.9%, y Banco Popular y de Desarrollo Comunal 3.3%. 

En Uruguay, el financiamiento para la agricultura y el medio rural está a cargo del Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), entidad de cobertura nacional que funciona con  cierto nivel de autonomía en todo lo relativo a criterios y mecanismos crediticios, pero coordina con el Poder Ejecutivo los principales lineamientos de las políticas de financiamiento en el marco de las disposiciones dictadas por el Banco Central.   El Banco, fundado en 1896, cuenta con activos totales de US$ 4.750 millones y colocaciones por el orden de US$ 3.590 millones, que equivale al 42% de la cartera del sistema bancario.  Si bien es de carácter multisectorial, mantiene una importante cartera agrícola que asciende al 30% de su cartera total, proporción que a su vez representa el 72% del total de financiamiento otorgado por el sistema bancario a dicho sector.  

d)       Países que cuentan con un  banco de segundo piso multisectorial, que canaliza parte de sus recursos a la agricultura a través del sistema bancario y otros intermediarios financieros no bancarios

Son los casos de Bolivia, Nicaragua y hasta el año pasado, del Perú, que cuentan con un mecanismo de financiamiento de segundo piso que canaliza recursos propios, de la cooperación internacional y del mercado de capitales, a través del sistema bancario y de intermediarios financieros no bancarios. 

En Bolivia, la política nacional de financiamiento no reconoce segmentos sectoriales, por lo que no existe una política específica de financiamiento para la agricultura y el medio rural.  En 1990 se produce el cierre del Banco Agrícola, retirándose el Estado de sus actividades como agente crediticio para la agricultura.  Desde entonces, los agricultores deben orientar sus demandas de crédito a la banca privada comercial o a un conjunto de instituciones privadas no bancarias que son reguladas por la Superintendencia de Bancos, como son las instituciones privadas de desarrollo (IPDs), las cooperativas de ahorro y préstamo, y otras entidades que otorgan pequeños préstamos en el área rural. 

En 1996 se constituyó la Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO), como una entidad de segundo piso, con el objeto de intermediar recursos a través del sistema bancario y de los intermediarios financieros no bancarios regulados por la Superintendencia de Bancos.  Posteriormente, se modifica su estructura institucional  ratificándose su naturaleza de sociedad anónima mixta, de derecho privado, por lo cual quedó excluida del Presupuesto General de la Nación.  NAFIBO financia  todos los sectores productivos privados del país, particularmente al sector agrícola, al cual destina el 50% de sus préstamos, ascendentes a US$ 122 millones.  

En Nicaragua, en 1993 se crea la Financiera Nicaragüense de Inversiones (FNI) como una sociedad anónima mixta, que opera como entidad  de segundo piso a través de bancos comerciales y otras instituciones financieras o agencias de desarrollo de carácter privado, sujetas a la vigilancia de la Superintendencia de Bancos. El FNI complementa al sistema financiero nacional con recursos de largo plazo, los mismos que en el año 2000 ascendieron a US$ 78 millones, representando el 54% de sus desembolsos totales.  Particular atención por parte de la FNI tiene el sector agropecuario al cual orienta el 53.7% de su cartera de préstamos anuales.  

En el Perú resalta la desaparición del Banco Agrario en 1992, entidad pública que en el período 1990/1991 aportó el 72% del crédito agrario, siendo el 89% de sus clientes productores con menos de 20 hectáreas. Como una institución financiera de segundo piso opera la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), entidad pública mixta, que capta recursos externos y administra fondos de fideicomiso para orientarlos a los sectores productivos a través de intermediarios financieros regulados por la Superintendencia de Bancos como son los bancos comerciales, entidades financieras, cajas municipales, cajas rurales de ahorro y crédito, y EDPYMES (Entidades de Apoyo a la Pequeña y Microempresa).  A diciembre del 2000 sus colocaciones fueron del orden de los US$ 745 millones destinados principalmente a los pequeños y medianos productores. En los años 1999 y 2000 COFIDE ha destinado al sector agrícola el 5.4% y el 5.2% respectivamente del total de sus recursos.   

Teniendo en cuenta los limitados resultados de la acción de la banca comercial y de las diferentes instituciones y programas creados para el financiamiento agrícola y rural, el Poder Legislativo aprobó en el mes de diciembre del 2001 la Ley que creó el Banco Agropecuario, de capital mixto del orden de US$ 70 millones y con un aporte inicial del Estado de US$ 30 millones, que podrá efectuar operaciones bancarias de primer y segundo piso.  Se espera que el nuevo Banco comience a operar a partir de junio de 2002, una vez que se aprueben sus reglamentos operativos.

  

III.   EXPERIENCIAS RECIENTES

Luego de presentar un panorama general del financiamiento de la agricultura en América Latina, se ha considerado conveniente exponer con mayor detalle los casos de cuatro países que presentan distintas experiencias del papel de los bancos de desarrollo agrícola en el financiamiento al sector.  El primero es el del Ecuador, que trata de los esfuerzos realizados por dar estabilidad y permanencia a su banco público de fomento.  El caso de Guatemala se refiere a la conversión exitosa de un banco público en un banco privado con accionariado mixto, con una participación minoritaria del Estado.  El caso de México presenta la práctica innovadora de un banco de segundo piso en apoyo a los mercados financieros rurales y finalmente se presenta el caso  del Perú, país en el que luego de una década del cierre del Banco Agrario se crea una nueva institución financiera mixta, de segundo y primer piso.

Experiencia de Ecuador

Reestructuración del Banco Nacional de Fomento[1]

El Banco Nacional de Fomento del Ecuador (BNF) fue creado hace 74 años, con capital estatal y con el propósito único de servir a los sectores agrícolas y pecuarios del Ecuador.  El BNF ha registrado en los últimos años los impactos de  decisiones desacertadas y sesgadas de intereses políticos que le han causado un efecto negativo a su patrimonio en aproximadamente US$ 100 millones, al haberse aprobado en esta última década ocho Leyes en el Congreso Nacional, mediante las cuales se condonaron tanto capital e intereses de deudores del Banco, de manera indiscriminada.  La última ley fue aprobada en enero del año 1998 y significó  US$ 40 millones de pérdidas directas para el Banco y un monto de US$ 16 millones de pérdidas indirectas.

Frente a este entorno, se planteó la necesidad de reformar y reestructurar el BNF, de tal forma que éste apoyase la reactivación del sector productivo del país frente a la alternativa de cerrarlo definitivamente. Las preguntas a responder fueron: ¿Debe mantenerse abierto el BNF?, ¿Si se lo mantiene abierto: Cuánto le costaría al Estado?, ¿Políticamente es atractivo tenerlo abierto, pero sin operar?, ¿De mantenerlo abierto: Cuál sería su función? ¿Debería ser de primer piso o de segundo piso?, ¿Si se lo cierra: Cuál sería el costo de cerrarlo? ¿Y el costo social?. 

De los varios escenarios considerados, se optó por el de reestructurar al Banco en fondo y forma. En los temas de forma, se tenía que reducir la estructura física y orgánica, para poder tener bajo control los costos operativos y administrativos del Banco.  En la reestructuración de fondo, se debió adecuar la Ley Orgánica del Banco acorde con las normas de prudencia y regulaciones vigentes en el mercado financiero nacional e internacional.  

Los cambios puntuales que eran necesarios realizar tanto en la Ley Orgánica, como en las regulaciones de la Superintendencia de Bancos y los instructivos y reglamentos internos del BNF eran:

  1. Cambio del objetivo del Banco, de un banco exclusivo agrícola a un banco de amplio espectro en finanzas rurales, con énfasis en el pequeño productor o empresario rural.

  2. Eliminación de la obligatoriedad por ley de mantener un equipo de funcionarios de la Superintendencia de Bancos ejerciendo el cargo de Interventor permanente, co-administrando el Banco.

  3. Cambio de la estructura del Directorio del Banco, para que éste sea más profesional y menos politizado.

  4. Obtener la cancelación de deudas del Estado a través del Ministerio de Economía y Finanzas, para que luego el Banco establezca metas de autosostenibilidad en su desempeño futuro.

  5.  Lograr la autonomía financiera del Banco y evitar que sea parte de la carga fiscal del Estado en el presupuesto.

  6.   Facultar al Banco a establecer alianzas estratégicas o convenios con otras entidades afines, para buscar la mejora en la eficiencia de la distribución y cobranza de sus recursos.

  7.  Reestructurar administrativamente el Banco, mejorando su selección y estructura actual del personal, para evitar la politización en el proceso.

Luego de varios intentos, finalmente en el año 2000, con la aprobación de la “Ley para el Reordenamiento Económico y de las Finanzas Públicas”  se logró modificar la ley del BNF, aunque no en la totalidad, pero si comprendió los más importantes puntos: cambio del objetivo del Banco, eliminación del interventor permanente, devolución parcial de las deudas del Estado, reestructuración parcial del Directorio, facultar las alianzas estratégicas y convenios con entidades rurales afines, etc. La implementación fue inmediata y la situación financiera del Banco cambió y se consolidó sustancialmente. 

Adicionalmente, los logros obtenidos a noviembre del 2001 son los de haber colocado US$ 78 millones en crédito en 20,000 transacciones a un promedio de US$3.900 cada una, generando aproximadamente 100 mil plazas de trabajo por año sin costo alguno para el Estado, y aumentando los depósitos a la vista en 324% en el mismo período.  El nivel de recuperación de esta cartera es del 99.24% y ha sido consistente en los últimos tres años, desde la implementación del presente sistema.  Cabe recalcar que todas las actividades crediticias se pactan en términos establecidos por el mercado, no existiendo ningún tipo de subsidio.  Con estos antecedentes, las proyecciones del Banco a partir del 2002 se muestran alentadoras, pues el BNF  debe ser rentable e independiente financieramente del Estado: 

Se espera que esta estructura financiera y social perdure en el tiempo.  Para ello es necesario un cambio último en la Ley: Facultar al BNF a que abra su capital y  tenga una estructura de capital mixto, donde las agrupaciones rurales, organismos multilaterales y el Estado sean quienes establezcan las estrategias futuras del BNF, como el centro de un Sistema de Finanzas Rurales, autosostenible y cumpliendo con el objetivo por el que fue creado: ayudar al desarrollo de las áreas rurales del país, eliminar la pobreza rural y crear ingresos sostenibles de la población rural. 

Los principales obstáculos que se encontraron en la experiencia del BNF en Ecuador, fueron los siguientes:

  1. La intervención política en decisiones técnicas y administrativas.

  2. La limitante de no contar con capacidad de remuneración justa para obtener profesionales de alto nivel en la gestión pública.

  3. Falta de continuidad en políticas de desarrollo, por la dependencia de los ciclos políticos del país.

  4. Poca agilidad en la toma de decisiones financieras, debido al marco legal restrictivo, por ser entidad pública y no poder responder a la dinámica propia del mercado financiero globalizado.

 

Experiencia de Guatemala 

Conversión de un banco público en un banco privado de desarrollo

El Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANDESA), era el banco estatal de Guatemala dedicado fundamentalmente al financiamiento agrícola: la cartera crediticia en 1996, su último año de funcionamiento, ascendió a US$ 38.5 millones de los cuales el 76% lo constituyó cartera vencida (mora); la cartera de depósitos oscilaba en los US$ 64 millones; los servicios bancarios a nivel nacional lo realizaba a través de una red de 65 agencias; sus activos totales ascendían a US$ 90 millones y por situaciones enteramente políticas, sufrió varias condonaciones de deudas para clientes privilegiados, a pesar que los mismos tenían capacidad de pago para honrar sus obligaciones. Al estar BANDESA al borde de la quiebra, el Gobierno se vio obligado a tomar la decisión de privatizarlo para lo cual se procedió previamente a su saneamiento, iniciando el proceso con una revisión drástica de la cartera recuperable y la no recuperable, a los efectos de identificar la cartera crediticia sana, y castigar contra reservas ya constituidas la cartera irrecuperable. 

Previo a la privatización se realizaron reuniones con la sociedad civil; ganaderos, agricultores, cooperativas agrícolas, comunidades indígenas, etc., a fin de auscultar cual sería la mejor opción para BANDESA, considerando su situación de crisis. La decisión final fue que el Banco debía abrir la oportunidad a los sectores de la Sociedad Civil para que participaran como inversionistas de la nueva  institución financiera mediante la compra de acciones, para lo cual fue emitida en 1997 la Ley de transformación del BANDESA a Banco de Desarrollo Rural, S.A.(BANRURAL),  como una sociedad anónima de capital mixto, con participación multisectorial, organizada con arreglo a la legislación general de la República.

El Banco realiza todas las operaciones bancarias, financieras y de confianza a nivel nacional e internacional, incluyendo las referidas a banca comercial, hipotecaria y de inversión, almacén de depósito y casa de bolsa.  Entre otros servicios, también realiza transferencias de fondos, cobranza de servicios públicos, pago de planillas de sueldos del gobierno, recibe pago de impuestos, de jubilados y otros. El Banco otorga préstamos, servicios financieros y servicios de crédito a los sectores agropecuario, artesanal, comercial, industrial, servicios turísticos y los demás sectores económicos del país.  

El BANRURAL no se limita a ofrecer financiamiento como banca de primer piso, también estructuró el financiamiento de segundo piso.  Para ello realiza operaciones de financiamiento, refinanciamiento y cofinanciamiento a intermediarios de servicios que  canalizan recursos crediticios a las micro, pequeñas y medianas empresas rurales. 

Otra actividad del Banco es la administración de fideicomisos de los sectores público y privado, que han sido constituidos con fondos de organismos internacionales, de Gobiernos amigos, fondos del Estado, organizaciones nacionales como cooperativas, grupos mayas y de la micro empresa; entre otros, BANRURAL administra un fondo de fideicomiso del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) por cien millones de dólares para financiar sistemas de riego en áreas potenciales. 

El BANRURAL es considerado una institución financiera muy exitosa al grado de ocupar al momento el cuarto lugar en importancia del sistema bancario de Guatemala.  La política ya no es influyente en las decisiones que se toman para otorgar los créditos y el nombramiento del personal ya que el Gobierno representa el 30% del capital accionario. 

La cartera crediticia aumentó de US$ 38.5 millones en 1997 a US$ 63 millones en 1998, a US$ 115 millones en 1999 y a US$ 140 millones en el 2000); en la actualidad, la cartera vencida (préstamos en mora) es del 2.86%; la captación de depósitos ha crecido de US$ 64 millones a US$ 230 millones; y los activos totales han aumentado en estos años de US$ 90 millones a US$ 330 millones.  Este comportamiento ha significado que BANRURAL sea el quinto banco en utilidades y el segundo en rentabilidad a diciembre del año 2000. 

La estructura actual del Directorio del BANRURAL la constituyen 12 personas que representan seis sectores, cada uno con dos representantes: Estado; Cooperativas; Organizaciones No Gubernamentales; Mujeres rurales y Pueblos Indígenas; Micro y pequeñas empresas; y, público en general.

 

Experiencia de México

Práctica innovadora de la banca de segundo piso en apoyo a los mercados financieros rurales[2]

La experiencia mexicana plantea que el rol gubernamental en la Banca de Desarrollo es el correspondiente a una institución de Segundo Piso, tomando en consideración la experiencia de 47 años de los Fideicomisos Instituidos con Relación a la Agricultura (FIRA), del Banco de México (banca central), que ha representado en la última década en promedio el 40% del financiamiento total bancario destinado al sector rural.  Desde su fundación, FIRA  ha mantenido las tres políticas básicas siguientes: a) actuar siempre como banco de segundo piso; b) inducir siempre la participación del sector privado; y c) apoyar no sólo el fomento de la oferta de productos y servicios financieros, sino también el desarrollo de mejores sujetos de crédito con fomento tecnológico (apoyo a la demanda).  

Un estudio del Banco Mundial realizado a mediados de los noventa, reveló que la situación del mercado financiero rural mexicano ameritaba la necesidad de adoptar nuevas estrategias.  El estudio resaltó que las características de los mercados financieros rurales en México eran: ser  poco desarrollados; dar a las empresas rurales poca oportunidad de recibir servicios financieros, debido a la debilidad tanto de la oferta como de la demanda de crédito; ser mercados altamente fragmentados (ciertos oferentes atienden sólo a ciertos demandantes); existir limitada competencia; enfrentar dificultades para ajustarse a las reformas económicas; y expansión del sector informal, debido principalmente a que el vacío que había dejado el retiro de instituciones formales no había sido cubierto por organizaciones propias.           

 En consistencia con el diagnóstico descrito en el párrafo anterior, las acciones que se determinaron como más significativas para facilitar la formación de un sistema financiero viable fueron:

  1. Aprovechamiento en una primera fase de la infraestructura financiera privada existente con prácticas innovadores de la banca de desarrollo de segundo piso y, en una segunda fase, inducir la incorporación y desarrollo de nuevos Intermediarios Financieros no Bancarios (IFNB) regulados y no regulados, que conjuntamente con otros proveedores de servicios complementarían la oferta de capital a mediano y largo plazo.

  2. Participación en el establecimiento de nuevos esquemas de administración del riesgo.

  3. Generación de nuevos productos financieros y no financieros, acordes a las necesidades de los clientes.

A continuación se detallan las prácticas de inducción con las que  ha venido trabajando  FIRA para impulsar el desarrollo de los mercados financieros rurales:

Se considera como premisa básica que la banca de desarrollo debe cumplir con su responsabilidad de ser alentadora de la banca comercial privada y de formular estrategias para interesarla en las operaciones prioritarias en que supuestamente no quiere participar En este contexto, con el propósito de incrementar la canalización de recursos financieros al sector rural a través de la banca comercial privada, en particular a la población con menor desarrollo relativo, FIRA  ha complementado su servicio de fondeo (descuento, préstamos y margen de intermediación), con esquemas de garantía de recuperación parcial de crédito, mecanismos para compartir costos de transacción, y esquemas operativos tipo parafinanciero.

Con este instrumento,-- la participación de  FIRA en el riesgo de crédito va desde un 40% hasta un 90% del monto del saldo insoluto de crédito (incluye principal e intereses)--, el acceso de la banca a este servicio es de manera directa y automática, y su costo que cubre el prestatario, está en función de la cobertura de riesgo asumida por FIRA.  Cuando el acreditado no cubra puntualmente el pago de sus financiamientos, el desembolso se convierte en un crédito contingente al acreditado con la responsabilidad de la banca de dar seguimiento a su recuperación, en función de la capacidad de pago de los acreditados beneficiarios.  

Vale destacar que para la administración del servicio de garantía, FIRA cuenta con sistemas tecnológicos (actuariales, informáticos y contables) que permiten tener un manejo técnico y transparente, identificando niveles de riesgo o siniestralidad por regiones geográficas, líneas de producción, tipo y tamaño de crédito, intermediarios financieros de primer piso y otras variables de interés, tanto institucional como del sector rural.

Con el objetivo de promover que los productores de pequeña escala que tienen necesidades de crédito para proyectos viables tengan la oportunidad de contar con un crédito, FIRA estableció el pago de un subsidio que compense a la banca los costos fijos de transacción.  El incentivo se paga por cada individuo que recibe un crédito pequeño y para atenderlo se puede utilizar agentes externos y organizarlos en grupos, buscando economías de escala que hagan más eficiente y rentable la operación. 

Para la banca comercial privada, en 1992 FIRA implantó el Sistema de Estímulos a la Banca (SIEBAN), con el propósito de incrementar el interés  de la banca por atender créditos de poca cuantía, mediante el otorgamiento de esta cuota de estímulo financiero, que no sólo le permite compensar a la banca sus costos fijos de transacción en estas operaciones sino, a su vez, dar acceso a la cultura del crédito bancario comercial a los productores de menores ingresos. 

Esta acción estratégica, desde su origen a la fecha, ha permitido incorporar a más de 700,000 nuevos beneficiarios de crédito, que representan aproximadamente el 50% de la población actualmente atendida por FIRA, observándose una reducción en el costo de atención de cada nuevo beneficiario incorporado de US$ 147 / beneficiario en 1993, a US$ 70 / beneficiario el 2001. 

El desarrollo del mercado de financiamiento a los pequeños productores, requiere estimular unidades de tipo empresarial que complementen a la banca comercial privada, sin ser sustitutos de ella.  Las opciones pueden incluir ciertos intermediarios financieros de facto, como empresas comerciales e industriales que, al ser sujetos de crédito de la banca comercial, pueden recibir fondos para redistribuirlos a sus usuarios con recursos limitados y que no califican para ser sujetos de crédito.  En un ámbito más amplio, pueden concurrir diversos “agentes parafinancieros” que apoyen con varios servicios a la banca, sin necesariamente ser canales de la intermediación financiera por sí, pero si coadyuvantes de ella. 

Además de los agentes que presten servicios parafinancieros con motivos de lucro, conviene considerar a los que pueden surgir de la amplia gama de mecanismos de participación ciudadana de carácter altruista.  Típicamente, los organismos de esta naturaleza tratan de obtener aportaciones de fondos públicos para financiar actividades privadas y no se preocupan de fortalecer los dispositivos de financiamiento de mercado, ni de impulsar la banca privada al menudeo.  No obstante, la banca de desarrollo puede atraer la concurrencia de instituciones de cooperación a fin  de fortalecer los mencionados mecanismos de mercado.  

En FIRA, la incorporación de este tipo de esquema se inició formalmente en 1994, y desde entonces a la fecha ha venido creciendo de manera significativa con una tasa de crecimiento media anual de 23.5%, representando el monto financiado a través de esta modalidad el 15 % de su operativa total. 

Especial mención merece este tipo de esquemas operativos en el que se facilita la participación de la banca comercial privada utilizando como una ramificación a algunas Organizaciones Auxiliares del Crédito (OAC), que están reguladas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tales como Uniones de Crédito, Sociedades de Ahorro y Préstamo, Almacenadoras y Arrendadoras, entre otras.  

Para tal propósito, FIRA ha establecido incentivos para fomentar estas alianzas, aprovechando el conocimiento y presencia de las organizaciones auxiliares de crédito en algunos nichos específicos del sector rural, estableciendo de esta manera mecanismos eficientes de dispersión del riesgo al incorporar capital privado en el financiamiento. A este respecto, es relevante la intervención de las Uniones de Crédito, que son intermediarios cuyos accionistas son los propios acreditados, cuya participación en los resultados operativos de los FIRA representaron el 3.6% en el ejercicio 2001, en beneficio de alrededor de 36,000 productores con la participación de 56 Uniones de Crédito.

 Mediante este programa, FIRA, a partir de 1997 permite la incorporación de empresas que actúen como intermediarios financieros (denominados Agentes PROCREA) para la canalización de financiamientos por cuenta y orden de dichos fideicomisos, en favor de la población rural con requerimientos de crédito de poca cuantía; aprovechando a los bancos privados como “ventanilla” a cambio de una comisión que les pagan dichos Agentes. 

Los Agentes PROCREA distribuyen recursos fondeados al 100% por FIRA, de quien reciben un estímulo financiero para compensar costos de transacción y comparten el riesgo de la recuperación de los financiamientos en un 10%, mediante una contragarantía.  La incorporación de Agentes PROCREA  ha tenido un acelerado crecimiento, y así al 2001 se han integrado 81 Agentes PROCREA con una cartera de US$ 192.3 millones, con una tasa de recuperación del 94%, en beneficio de aproximadamente 105,000 pobladores rurales.  El tamaño promedio de los créditos que se otorgan bajo este esquema es de US$ 1,832 dólares por empresario rural. 

Reconociendo el bajo grado de desarrollo de intermediación financiera que tienen los intermediarios financieros no bancarios y el alto potencial que representa su presencia en los mercados financieros rurales, FIRA ha instrumentado una estrategia que permita su fortalecimiento y desarrollo

Esta acción se inició en 1997, con el propósito de incidir en el fortalecimiento, profesionalización y desarrollo de los intermediarios financieros no bancarios; para ello, en principio se estableció e instrumentó el Esquema para la Capitalización, Modernización y Consolidación de las Uniones de Crédito, mediante el cual se beneficiaron 41 Uniones de Crédito que participan en la intermediación financiera con recursos de FIRA, obteniendo como resultado el diagnóstico de cada una de estas organizaciones auxiliares de crédito, estableciendo un plan de fortalecimiento que las conduzca hacia un proceso de calificación. 

Al mes de febrero del 2002, de 137 intermediarios financieros no bancarios (56 Uniones de Crédito y 81 Agentes PROCREA) que participan con FIRA, cuatro Uniones de Crédito cuentan con una calificación emitida por empresas calificadoras de riesgo de prestigio internacional; por su parte, los Agentes PROCREA están en proceso de realizar sus diagnósticos respectivos que les permitirán acceder a una posterior calificación.  Con esta estrategia se está incorporando la participación en los mercados financieros rurales de dos nuevos tipos de agentes: las empresas de diagnóstico y las calificadoras de riesgo, que tradicionalmente no habían incursionado en estos mercados.   

Uno de los factores principales que limitan el financiamiento al sector rural lo constituye el riesgo inherente a la actividad agrícola y la alta percepción que sobre ellos tienen los intermediarios financieros, razón que compromete a que la banca de desarrollo participe con estrategias y acciones para su administración, entendida ésta como un proceso que involucra la identificación de los riesgos, su medición y las acciones para su administración. 

Con esta visión, FIRA  ha implementado estrategias, acciones e instrumentos que permiten que los diferentes participantes en los proyectos financiados asuman parte de los riesgos potenciales que éstos presentan, incentivando su concurrencia con las variables de riesgo y rentabilidad, entre los que destacan:  el suministro de información sectorial para detección de oportunidades de negocio; las metodologías de evaluación de proyectos bajo condiciones de riesgo e incertidumbre; y acopio y suministro de información sobre el comportamiento crediticio de los prestatarios. En cuanto a los aspectos administrativos, la acción se orienta al reembolso parcial a los acreditados de los costos de asistencia técnica; a actuar de enlace entre empresas proveedoras de coberturas de riesgos y prestatarios; inducción de alianzas estratégicas entre los diferentes participantes de las redes de valor (destaca la “agricultura por contrato”); y  esquemas de garantías y de autoaseguramiento a través de Fondos de Inversión y Contingencia para el Desarrollo (FINCAS). 

Los FINCAS son empresas de los propios prestatarios que tienen como propósito brindar servicios de cobertura de riesgos asociados a la producción, precios de productos e insumos y solvencia moral de sus asociados, así como algunas otras contingencias relacionadas con sus proyectos de inversión.  Este mecanismo es un instrumento de administración de riesgo privado que puede constituir un primer piso en materia de cobertura de riesgos.  De hecho, así funciona puesto que se pueden recibir servicios de segundo piso, ya que en el caso de riesgos productivos se puede contar con reaseguro y coaseguro de instituciones privadas u oficiales, o bien el servicio de retrogarantía para las contingencias asociadas al riesgo moral.  

La evolución en la formación de empresas de este tipo (FINCAS) desde su inicio en 1986, ha sido creciente de tal suerte que al cierre del 2001 se registraron 506 FINCAS con un monto de reservas de US$ 48.5 millones, en respaldo de una cartera de créditos de US$ 243 millones de dólares, y de 136 mil productores rurales.  

La banca de desarrollo, además de aprovechar a la banca comercial privada existente, así como de incorporar y desarrollar nuevos intermediarios financieros no bancarios complementarios a ésta, procurando esquemas de apoyo que permitan su operación en un marco de eficiencia y rentabilidad, requiere retomar el liderazgo para coordinar esfuerzos en la generación de productos financieros y no financieros innovadores con orientación hacia la satisfacción de los usuarios finales de los financiamientos.  Esta situación plantea la necesidad de contar con estudios detallados de los mercados financieros rurales que permitan identificar las debilidades u oportunidades que se presentan tanto por el lado de la oferta como de la demanda. 

En este rubro, FIRA ha iniciado trabajos sobre los mercados financieros rurales en México, que le permitirán generar y adecuar productos financieros y no financieros a las necesidades tanto de los clientes como de los oferentes (intermediarios financieros de primer piso), procurando de esta manera contribuir en la vinculación de la oferta con la demanda, como componente importante del rol que debe de cumplir como banca de desarrollo. 

En tanto se logra tener plena identificación de los mercados financieros rurales, se han venido desarrollando productos  que juegan un papel importante en satisfacer las necesidades del sector rural, toda vez que no estaban disponibles para el mismo, como son, entre otros, el arrendamiento financiero, el microcrédito, la cobertura de tasas de interés, una garantía dinámica y el financiamiento de actividades no agrícolas.  



[1]  Toma en consideración el aporte del economista Jorge Muñoz Torres, ex Gerente General del Banco Nacional de Fomento, del Ecuador

[2] Toma en consideración el aporte del Ing. Javier Delgado Mendoza, Director General Adjunto de Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) - Banco de México

 

Experiencia de Perú

Reciente creación de un banco agropecuario

La existencia de la banca de fomento en el Perú se remonta a la misión Kemmerer, en los primeros años de la década de los treinta.  Así se constituyeron sucesivamente el Banco Agrario, el Banco Industrial, el Banco Minero y el Banco de la Vivienda, como bancos encargados de promover el financiamiento de las actividades productivas del país. 

Estas instituciones financieras funcionaron exitosamente hasta la década de los ochenta, durante la cual se presentaron dos catástrofes, la primera de carácter político social, con la aparición de los movimientos terroristas, que trajo consigo la paralización de la minería y de gran parte de la agricultura, y la segunda de carácter económico, con la presencia de una elevada inflación, que alcanzó los cuatro dígitos, con la consiguiente inestabilidad de la economía del país. 

Frente a esta coyuntura, el sistema bancario del país entró en crisis financiera, por la incapacidad de los prestatarios de cumplir sus compromisos con los bancos o en caso de pagarlos, lo hacían con una moneda devaluada, que significó un desbalance de la situación patrimonial de las entidades bancarias y financieras.  Así, se produjo la quiebra del sistema mutual de ahorro y crédito para la vivienda, de la banca cooperativa, y gran número de cooperativas de ahorro y crédito. 

A partir de 1990 se adoptaron una serie de medidas de liberalización financiera y de apoyo a la banca comercial, para evitar su evidente quiebra técnica.  En cambio, la decisión que se adoptó respecto a la banca de fomento fue la de liquidarla, sin considerar las consecuencias que esta medida podría tener para el financiamiento de actividades productivas como la agricultura de pequeña escala y la pequeña y mediana empresa industrial y de servicios. 

En el caso específico de la agricultura, hasta el año 1985 el Banco Agrario cumplía un eficiente rol de canalizador de recursos al agro, otorgando en ese año un volumen de créditos por US$ 325 millones, frente a US$ 35 millones de la banca comercial.  En los primeros años del nuevo gobierno de tendencia social demócrata que gobernó el país en el período 1985-1990, se dio un gran impulso al financiamiento agrícola, elevándose en 1996 el monto financiado a US$ 870 millones por parte del Banco Agrario y a US$ 70 millones de la banca comercial, tendencia que continuó en 1987 (US$ 732 millones y US$ 104 millones, respectivamente). 

Al desaparecer el Banco Agrario, la banca comercial comienza a incrementar sus volúmenes de créditos dedicados a la agricultura de US$ 88 millones en 1991 a US$ 378 millones en el 2000, pero su acción no llega a los agricultores de pequeña escala, concentrando sus préstamos en las medianas y grandes empresas agroindustriales o en la agricultura de exportación. 

Ante esta situación, el Gobierno adoptó algunas medidas, como la creación en 1992 de los Fondos de Desarrollo del Agro (FONDEAGROS), manejados directamente por los Gobiernos Regionales cuyos fondos, que ascendieron aproximadamente a US$ 320 millones, prácticamente se liquidaron en cinco años por la falta de pago de los agricultores debido a desastres naturales causados por el Fenómeno del Niño y también por la existencia de una cultura de no pago por tratarse de recursos asignados directamente por el Estado.  

En 1994 se crean las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, como entidades privadas que pueden realizar gran parte de las actividades bancarias, pero las mismas no tienen mayor éxito.  De 18 cajas rurales iniciales, en la actualidad sólo existen 12, pero la mayor parte de ellas adolecen de graves problemas financieros.  Su contribución al financiamiento del agro ha sido limitada, pues se inició con un programa de créditos de US$ 2.5 millones y al año 2000 su cartera crediticia ascendió a US$ 34 millones, alrededor del 8% del financiamiento anual al sector rural.  Aún cuando pueden captar ahorros del público, la mayor parte de sus recursos provienen de COFIDE y de la cooperación externa. 

En la campaña electoral del año 2001, los principales partidos políticos en contienda ofrecieron la creación de un banco agrario como parte de su plataforma electoral.  Acogiendo esta inquietud, el Gobierno de Transición (noviembre 2000-julio 2001) convocó en el mes de febrero la colaboración de ALIDE y del FIRA - Banco de México, para establecer las bases de un sistema nacional de financiamiento de la agricultura y el sector rural y presentarla el gobierno que resulte elegido.  Es así que uno de los primeros actos del nuevo Ministro de Agricultura, en agosto de 2001, fue instalar una comisión para elaborar el proyecto de ley de creación de un mecanismo de financiamiento para el agro.  

En el mes de diciembre del 2001 el proyecto de creación del Banco Agropecuario es aprobado por unanimidad y aclamado por todos los sectores políticos y organizaciones agrarias.  La ley establece un banco mixto, con 40% de participación accionaria del Estado y el 60% a cargo del sector privado.  El Estado dará un aporte inicial de US$ 30 millones y se espera que las organizaciones vinculadas al agro y los inversionistas privados cubran el saldo, hasta llegar a US$ 70 millones fijados para el capital del Banco. 

El nuevo Banco Agropecuario tendrá una doble función. Actuará como banco de segundo piso, canalizando recursos que pueda captar de la cooperación externa y de los mercados de capitales, a través del sistema bancario y de las instituciones financieras no bancarias.  Por otra parte, podrá conceder préstamos directos hasta por un monto de 15 unidades impositivas tributarias (aproximadamente US$ 13 mil) asignados preferentemente a agricultores de pequeña escala que integren asociaciones o consorcios que participen en cadenas productivas que consideran la producción, transformación y comercialización de un mismo producto agropecuario.  De esta forma se asegura la posibilidad de retorno de la inversión y de la cancelación de los préstamos. 

Para asegurar la independencia de actuación del Banco, se ha determinado que el directorio lo integren siete miembros, tres designados por el Estado y cuatro por los accionistas privados.  Los representantes del Gobierno serán elegidos por un período de cinco años y los privados serán renovados anualmente por la junta de accionistas. 

Adicionalmente a su labor crediticia, el Banco tendrá una tarea promocional en materia de constitución de fondos de garantía, la creación de seguros agrarios, y la prestación de servicios de asistencia técnica, capacitación, innovación tecnológica y comercialización.  Se espera que el nuevo Banco, denominado AGROBANCO, inicie sus funciones en mayo de 2002. 

 

IV.   ORIENTACIONES ESTRATEGICAS

Al efectuar un análisis de la financiación rural en América Latina y el Caribe, se advierte que a partir de 1950 y hasta fines de la década de los ochenta, los gobiernos asumieron en forma preponderante la atención de las necesidades de financiamiento del sector, intervención que tuvo un propósito de carácter político y social, de acuerdo al criterio imperante en esos años derivado de la concepción de la Alianza para el Progreso impulsada por el gobierno de los Estados Unidos, a fin de permitir el acceso al crédito a grandes segmentos de la población que eran considerados insolventes por la banca comercial. 

A fines de la década de los ochenta en algunos países de América Latina y a principios de los noventa en los demás países, se emprendió una política de liberalización y de reformas financieras que produjeron beneficios y cambios positivos en la intermediación financiera, que han sido visibles en los mercados urbanos pero que, sin embargo, no han tenido un impacto significativo para lograr el cambio en los mercados financieros rurales, que continúan siendo segmentados e ineficientes, con el consiguiente efecto negativo mayormente para los productores de bajos ingresos. 

Al retirarse o reducir el Estado sus actividades en el sector agrícola, en el contexto de los procesos de apertura económica, se indujo a los bancos comerciales a aumentar su presencia en las zonas rurales. Esto se hizo por medio de directrices que exigían a los bancos comerciales asignar un porcentaje de su cartera de préstamos al sector agrícola, o poniendo a su disposición en el Banco Central servicios de redescuento en condiciones favorables, o bien garantizando determinados porcentajes de créditos concedidos con fines concretos. 

También en este caso los resultados fueron por lo general menores a los esperados y el grupo supuestamente destinatario, es decir los agricultores de pequeña escala, se benefició muy poco de estas medidas.  En los países en los que los bancos comerciales llevaron a cabo actividades en las zonas rurales, en la mayoría de los casos las mismas han servido para atender a las necesidades a corto plazo de los agricultores de gran escala, los comerciantes locales y las industrias localizadas en la zona. 

Con el objeto de superar esta situación, se hicieron esfuerzos para involucrar en la prestación de servicios financieros a intermediarios no bancarios regulados por los órganos de control y supervisión, como uniones de crédito, cajas rurales, cajas de crédito, cajas municipales, bancos comunales, así como a diversas organizaciones rurales, cooperativas, asociaciones de agricultores, etc. a quienes se utilizó como canales de asignación de recursos a la par que brindaban  servicios de asistencia técnica y de capacitación a los productores de pequeña escala.  

En un comienzo, esta última alternativa no dio resultados favorables, por cuanto los agricultores consideraron que los créditos formaban parte de la ayuda privada, generalmente de carácter internacional.  También, por falta de experiencia, estas entidades tuvieron poca recuperación de los créditos y, por otra parte, no consideraron el mantenimiento del valor de la moneda en mercados cambiarios volátiles, en los casos en los que se utilizó recursos externos.  Como producto de la experiencia,  esta corriente de canalización de recursos se ha incrementado y ha perfeccionado sus servicios, constituyendo en la actualidad una alternativa positiva en el campo de las microfinanzas rurales que corresponde impulsar. 

¿ Que perspectivas tenemos entonces para el futuro?

Al hablar del acceso a servicios financieros para la población rural, debe tenerse en cuenta el marco económico en que actúan las instituciones financieras que buscan proporcionar este servicio y responder la pregunta ¿Pueden construirse instituciones financieras exitosas en nuestras actuales economías rurales?. Este es el principal desafío que debemos atender, al formular esquemas y mecanismos de financiamiento en el medio rural, dónde la pobreza es casi absoluta y no existe una economía de mercado. 

Desde el punto de vista operativo, entre los principales obstáculos referidos a la demanda y oferta de servicios financieros que enfrentan los mercados financieros rurales que limitan el acceso al financiamiento del sector rural, se pueden citar los siguientes:  

La demanda por servicios financieros en las áreas rurales se ve restringida, entre otros motivos, por: a) elevados costos de transacción para los deudores y depositantes; b) elevados riesgos para los deudores y depositantes; c) falta de capacidad de endeudamiento de los hogares-empresas rurales; d) falta de productos financieros y no financieros adecuados a las necesidades de los beneficiarios finales; y, e) falta de información adecuada sobre los servicios de crédito y de depósitos disponibles. 

Por el lado de la oferta, las transacciones financieras rurales encuentran serias dificultades como consecuencia de: a) deficiencia de la información, que dificulta la evaluación del riesgo de prestar; b) incentivos de los deudores y de los acreedores que no son necesariamente compatibles, lo que da origen al riesgo moral; c) dificultades para hacer valer los contratos, lo que acentúa las posibilidades de pérdida por falta de recuperación de los préstamos; d) dificultades para diversificar los riesgos; y e) dificultades para diluir los costos fijos de la infraestructura financiera. 

Por consiguiente, antes de poder organizar mercados financieros rurales duraderos se debe disponer de tres elementos fundamentales.  El primero consiste en unas condiciones macroeconómicas favorables, que comprendan adecuados niveles de inflación y tipos de cambio, la liberalización de la reglamentación de importaciones y exportaciones que afecta a los productos agrícolas, el mantenimiento de políticas económicas previsibles, y un margen elevado de estabilidad jurídica, de seguridad y de orden. 

El segundo elemento fundamental es un conjunto apropiado de políticas para el mercado financiero, es decir se debe permitir a los bancos aplicar tasas de interés que cubran sus costos y el riesgo del préstamo y les permitan mantener el poder adquisitivo de su cartera de préstamos.  Por otra parte, los procedimientos de gobierno deben evitar la imposición de costos excesivos de transacción sobre los mercados financieros rurales, la tributación de los depósitos por medio de un volumen elevado de reserva y la exposición del sistema financiero rural a incursiones políticas. 

El tercer elemento fundamental es el estímulo a los mercados financieros rurales para conseguir que sean competitivos.  Para ello se puede recurrir a la creación de nuevos bancos u otras instituciones financieras que estén dispuestas a prestar sus servicios en las zonas rurales, como es el caso de las entidades de microfinanzas.  Las políticas deben también ofrecer la posibilidad de implantar nuevos procedimientos, tecnologías y productos financieros. 

Como bien ha sido señalado en diversos estudios y foros internacionales, el mercado financiero rural está afectado por tres factores fundamentales: el riesgo implícito de la agricultura, una información imperfecta, y elevados costos de transacción. 

Las fuentes de riesgo en el sector rural son mayores y distintas de otros sectores y tienen relación con la incertidumbre respecto al potencial rendimiento de los predios agropecuarios, la variación de los precios de los productos (lo que depende de mercados variables),  y la pérdida o daño de los cultivos por causas de la naturaleza. 

En cuanto a la información imperfecta, los factores limitantes son la escasez de datos y los problemas de información debido a la distancia física, al aislamiento del productor y a la ausencia de sistemas de comunicación en el medio rural.  La transmisión de datos sobre producción y mercado es costosa y por otra parte, ante la ausencia de un historial crediticio, se complica la evaluación de la capacidad de endeudamiento de los productores y las actividades de seguimiento de los préstamos. 

El tercer factor a considerar es el costo de transacción, que enfrenta varias limitaciones en el ambiente físico (carencia de infraestructura adecuada); en el marco legal y regulatorio (carencia de títulos de propiedad y de una regulación y supervisión prudentes); y en el ámbito institucional, donde es notoria la falta de incentivos gubernamentales, falta de capacidad gerencial, escasa investigación, falta de mecanismos apropiados para hacer cumplir los contratos, etc. 

Frente a este panorama, los nuevos enfoques del financiamiento rural y de la participación del Estado, persiguen el objetivo de incrementar los ingresos de los productores de pequeña escala y de disminuir la pobreza en el sector rural.  Para aumentar los ingresos de los agricultores cabe considerar la combinación de políticas macroeconómicas y sectoriales eficientes, crear con urgencia un marco jurídico y normativo adecuado y corregir las disfunciones del mercado.  Para reducir la pobreza no es suficiente elevar el ingreso rural medio si el nivel de oportunidades de progreso no llega a todos por igual, lo cual puede justificar un conjunto de programas de intervenciones dirigidas. 

En los últimos años, en virtud de las políticas de liberalización financiera, ha disminuido el papel de las instituciones financieras de propiedad y administración estatal, aunque todavía son los principales proveedores de crédito a los productores rurales de pequeña escala en varios países de la región.  Entre los problemas más comunes que tiene que afrontar la banca pública se encuentran las altas tasas de mora, estructuras con elevados costos administrativos, rotación frecuente de directivos y de funcionarios de alto nivel, interferencia política en el proceso de aprobación de préstamos y en la condonación de deudas,  y procedimientos de operación lentos por su condición de entidad estatal, lo que eleva los costos de transacción a los prestatarios. 

Cuando la banca de desarrollo actúa en un primer piso, las posibilidades de pérdidas se incrementan por la limitada viabilidad de la cobranza de los créditos, que se refleja en quebrantos traducidos en un alto costo para la sociedad.  Sin embargo, dadas las condiciones de algunas regiones, solamente es posible hacer llegar los recursos al medio rural por conducto de la banca de desarrollo de primer piso, directamente o por medio de instituciones de microfinanzas, debiéndose evitarse una tasa de recuperación baja, puesto que los productores asocian estos recursos con ayudas gubernamentales, por lo que es vital proyectar una imagen de capacidad efectiva para recuperar los créditos. 

En este marco general, los bancos de desarrollo públicos de primer piso especializados en la agricultura, que adolecen de graves problemas financieros por las consideraciones mencionadas, tienen por delante tres alternativas: liquidación, privatización o reestructuración y fortalecimiento institucional.  

De las tres opciones, la liquidación de los bancos agrícolas producida en algunos países latinoamericanos ha generado vacíos que hasta ahora no han podido ser cubiertos por el mercado, por lo que una acción en este sentido tiene que adoptarse en función de la oferta existente de servicios financieros al sector rural.  En  tanto, la opción de privatización puede ser complicada por la  falta de interés de los potenciales inversionistas privados. ante la delicada situación financiera de las instituciones. 

Queda entonces, como una alternativa viable, la reestructuración y fortalecimiento de aquellos bancos agrícolas en los cuales es posible efectuar un cambio de su misión y de sus objetivos, teniendo en cuenta el irrestricto respeto a su autonomía operativa y de gestión, de modo tal de lograr que dichas instituciones sean inmunes a la influencia política y de grupos de poder. 

En este proceso de reflotamiento, se debe considerar necesariamente la participación del sector privado en el accionariado del banco, de forma de constituir una empresa mixta en la que el Estado participe en todo caso con un capital minoritario, lo que asegurará la sostenibilidad de la institución financiera y evitará la injerencia de factores exógenos, sean políticos o provenientes de grupos de presión.  

Por otro lado, ha quedado demostrada la importancia de las instituciones financieras de segundo piso, que han logrado la profundización de los mercados financieros, al canalizar con éxito recursos provenientes de fuentes multilaterales o del mercado de capitales, interno y externo.  Sin embargo, los programas crediticios de estas instituciones deben diseñarse con mucho cuidado para evitar la asignación arbitraria de recursos de largo plazo y la fijación igualmente arbitraria de tasas de interés, ya que estas medidas pueden debilitar los esfuerzos de movilización de recursos, de la captación de ahorro y retardar el desarrollo de mercados secundarios.  

En este marco general, la meta a alcanzar es promover la formación o expansión de instituciones financieras en las zonas rurales que tengan como principio rector los criterios de sostenibilidad, eficiencia y productividad, mejorando el acceso del productor de pequeña escala a los servicios bancarios.  Para tal efecto, corresponderá a las esferas gubernamentales aplicar políticas que persigan los fines siguientes: a) vincular a los intermediarios financieros formales e informales; b) promover que los bancos comerciales se interesen en actuar en las zonas rurales; c) contribuir a la reestructuración y fortalecimiento de las instituciones financieras existentes, públicas y privadas; d) elevar a las instituciones financieras semi formales a la clasificación de instituciones financieras reguladas; y,  e) crear nuevas instituciones financieras en las zonas rurales. 

Cabe señalar a este respecto, que en un reciente estudio de la FAO y la GTZ sobre la función de la financiación del desarrollo agrícola, se plantea que dadas las características singulares de la financiación agrícola y el alto porcentaje de población rural que hay en los países en desarrollo, resulta legítimo que el Estado apoye el desarrollo agrícola y rural mediante el establecimiento de un marco de políticas adecuadas para que los mercados de financiación agrícola y rural funcionen eficientemente y a un costo razonable.

 

V.   RECOMENDACIONES

1.   En el marco de las reformas económicas y financieras aplicadas en América Latina, se reafirma la necesidad de avanzar en el diseño y consolidación de políticas explícitas para el desarrollo del sector rural, tanto en el área del apoyo social como también para estimular la mayor difusión y adopción de nuevas tecnologías, fomentar las capacidades de innovación empresarial, y en especial asegurar un flujo de recursos financieros para atender necesidades de capital de trabajo, financiar inversiones productivas, y la comercialización de los productos agropecuarios.  Ello demanda reconocer las particularidades y necesidades específicas del sector rural en cada país, como también una voluntad política y de concertación de posiciones, en torno a la búsqueda de un desarrollo agrícola y rural que brinde a los productores del campo posibilidades reales de adecuarse a las transformaciones estructurales y hacer frente a las exigencias que plantea el proceso de apertura y globalización de las economías de la región. 

2.   Resulta indispensable que nuestros países cuenten con instituciones financieras con capacidad para responder a los requerimientos del sector en condiciones de montos y plazos que hagan posible el acceso al crédito y los servicios de fomento y promoción, en términos más amplios que aquellos que plantea la liberalización financiera.  Como se ha reconocido, las políticas de liberalización financiera no llegan a resolver el problema de segmentación crediticia, que es característica en los mercados financieros latinoamericanos y que se expresa en una preferencia de los bancos comerciales para canalizar sus recursos a las empresas más grandes y con mayor grado de modernidad, quedando en consecuencia sin atención vastos sectores de la economía, entre ellos principalmente los productores de menor desarrollo relativo del sector rural.

3.   En tal sentido, será importante que el financiamiento del desarrollo rural en América Latina, contemple el logro de cuatro objetivos fundamentales:  

a)    Garantizar un mayor volumen de recursos para satisfacer la demanda de crédito del sector, sustentada en una nueva  agenda para el financiamiento del desarrollo rural, que trascienda los esquemas fundamentalistas basados exclusivamente en el mercado y refuerce los esquemas de complementación financiera, haciendo posible que la banca de desarrollo y las instituciones de microfinanzas rurales puedan acceder directamente a nuevas fuentes de recursos y lograr así una estructura de fondos más diversificada y estable.  Para ello, será importante elevar los niveles de captación y movilización del ahorro interno, conjuntamente con una mayor captación de recursos del exterior en condiciones competitivas, considerando plazos que faciliten el proceso de modernización del sector rural. 

b)    Elevar el acceso al crédito del sector financiero, pues tradicionalmente la banca comercial ha concentrado su atención en demandas de sectores de mayor desarrollo relativo, como el comercio, la industria, las exportaciones primarias, quedando sin atención importantes sectores constituidos por productores rurales, pequeñas y medianas industrias, empresarios independientes, mujeres microempresarias, etc., que requieren del diseño de esquemas y modalidades de financiamiento adecuados para atender sus necesidades de capital de trabajo, promover sus inversiones productivas y favorecer la capitalización de sus unidades empresariales. 

c)    Alcanzar una mayor eficiencia en la canalización de recursos financieros, para cuyo propósito será importante reducir y eliminar todo tipo de interferencias políticas o de otro carácter, a fin de impedir que los bancos de desarrollo suministren créditos y servicios que no son viables ni competitivos.  Los bancos de desarrollo deberán establecer políticas de tasas de interés que además de asegurarles una gestión financiera sana como bancos, le permitan una asignación eficiente de recursos.  En aquellas realidades específicas en donde los subsidios sean justificados, se requerirá que ellos no sean asumidos por los intermediarios financieros, sino que deban emplearse mecanismos transparentes como las transferencias directas del presupuesto nacional u otros  instrumentos que no afecten la solvencia de los bancos de desarrollo. 

d)     Promover e impulsar la reestructuración y modernización de los bancos de desarrollo agropecuarios que implica, como ha sido señalado en este documento, una redefinición de su papel y su transformación en instituciones ágiles que cuenten con una gestión autónoma, sustentada en una diversificación de sus fuentes de recursos y la canalización a proyectos viables, conjuntamente con una vocación particular para atender a la población rural. Esta nueva banca de desarrollo deberá constituirse como una empresa mixta, con participación del Estado en el accionariado, de los productores agropecuarios y de la sociedad civil vinculada al sector rural.

4.     La experiencia viene demostrando que la liberalización financiera no asegura necesariamente el eficiente funcionamiento de los mercados de crédito, por lo que se requiere, entonces, de la aplicación de políticas de “segunda opción” a fin de reducir los efectos adversos de estas segmentaciones, como por ejemplo mediante la participación de bancos de desarrollo que cubran los vacíos del mercado canalizando recursos a pequeños productores situados en las áreas rurales, que además precisen de otros servicios complementarios al crédito como la capacitación, asistencia técnica, asesoría, e información.  

5.     El papel fundamental de la banca de desarrollo consiste en promover y propiciar el            surgimiento y desarrollo de mercados financieros rurales donde se presten servicios financieros     eficientes y sostenibles y al alcance de las poblaciones de escasos recursos de las áreas rurales.  Ello implica que su acción debe estar encaminada a hacer posible que los mercados financieros funcionen cada vez mejor y no a sustituirlos, aprovechando de la mejor manera las ventajas de transacciones que ocurren a través de los mercados         y, en ningún caso, distorsionar el mercado de manera que estas ventajas no se manifiesten. 

6.     El trato directo de los bancos de desarrollo con los prestatarios finales, esto es, la modalidad de banca de primer piso, ha significado históricamente grandes riesgos de pérdidas patrimoniales para la institución y para el sector público, que recurrentemente se han debido a interferencias políticas y de grupos de poder económico para la orientación y recuperación de los préstamos.  Ello no invalida, en ciertos casos, la presencia del gobierno, a través de instituciones adecuadamente concebidas, que se justifica porque no todos los resultados que ofrece el mercado son económica y socialmente aceptables, como lo demuestra el escaso interés de los bancos comerciales por consideraciones de costos y riesgos. 

7.     Cuando la canalización de recursos a través de la banca comercial privada no se logra mediante los mecanismos de mercado o de la acción de inducción de la banca de segundo piso, resulta conveniente evaluar la incorporación de apoyos o estímulos a la banca comercial privada para compensar los costos de operación que significa atender los segmentos de mercado sobre los que existe interés para desarrollar o, en su caso, fomentar la participación de intermediarios financieros no bancarios que obtengan su fondeo principalmente en el mercado libre o con la banca comercial privada, ya que sólo así se tendrá una evaluación y supervisión descentralizada de su valía. 

8.     La participación de la banca de desarrollo como entidad de segundo piso deberá recurrir a mecanismos de mercado aprovechando los agentes financieros competitivos existentes, que actúen como contrapeso de la administración pública.  Por eso, la canalización de sus recursos  debe realizarse preferentemente por medio de la banca comercial privada o de los intermediarios financieros no bancarios, que en la mayoría de los casos es el mejor camino para lograr una distribución eficiente y un sistema aceptable para la administración de los riesgos del financiamiento. 

9.     Como complemento a los canales de distribución existentes, la banca de desarrollo debe incentivar el surgimiento e incorporación en los mercados rurales, de nuevos intermediarios financieros (bancarios y no bancarios), acompañando este proceso hasta lograr su fortalecimiento con incentivos financieros, transferencia y adopción de tecnologías crediticias; asesoría en su gestión financiera; desarrollo de sistemas operativos e informáticos, entre otros.  Estos apoyos, al igual que toda la participación de la banca de desarrollo, deben ser temporales, estableciéndose mecanismos graduales de retiro y de graduación de acreditados e intermediarios.  

10.   Para contar con un efectivo mercado financiero rural se plantea la conveniencia de establecer un sistema financiero rural que comprenda tres niveles de operación.  En primer lugar, examinar la conveniencia de  constituir un banco o fondo de desarrollo de segundo piso, que canalice recursos públicos, de organismos internacionales y de los mercados de capital, de corto mediano y largo plazo, a través del sistema financiero en general.  En segundo lugar, se contará con la red de entidades bancarias (bancos comerciales y bancos de desarrollo públicos, privados o mixtos) y de intermediarios financieros no bancarios que ofrezcan todo tipo de servicios bancarios y no bancarios, en este caso a los productores rurales.  Finalmente,  se considera al sistema o red de entidades de microfinanzas (uniones de crédito, cajas de ahorro y crédito, cooperativas, mutuales, etc.) preferentemente reguladas por el organismo de control y supervisión, que por su dimensión y conocimiento del mercado objetivo, pueden tener ventajas competitivas para realizar operaciones, negociar con los clientes, recuperar los créditos y reducir los costos de administración. 

11.   Como instrumentos claves en la actuación de la banca de desarrollo se pueden utilizar, entre otros, los que a continuación se enuncian de manera genérica:

a)     Fondeo de recursos: descuentos, préstamos, capital de riesgo, depósitos y otros.

b)     Administración del riesgo: sistemas de información crediticia; sistemas de garantías mutualistas: avales, fondos de garantía recíproca y otros; sistemas de evaluación de proyectos y empresas; sistemas de coberturas de riesgos productivos: autoaseguro, seguro directo, reaseguro y coaseguro; riesgos comerciales y financieros: forwards, agricultura por contrato, futuros, opciones, ingeniería financiera y otros; garantías de crédito para préstamos individuales, para cartera de préstamos, garantías intermedias y otras. 

c)    Incentivos financieros operativos: para compensación de costos operativos de intermediarios financieros y empresarios (estímulos, reembolsos y premios); fortalecimiento, desarrollo y capacitación para intermediarios financieros; reembolsos para diagnóstico y calificación; apoyo para capacitación en la profesionalización de recursos humanos; financiamiento para modernización de infraestructura básica e informática; reembolsos para asesoría y consultoría para la instrumentación de sistemas de tecnología e información, administración de fondos de reservas prudenciales y capitalización. 

d)     Inducir y participar en el establecimiento de un marco legal y regulatorio: calificación de cartera; certificación / calificación; mecanismos de seguimiento y control; sistemas para inducir capitalización.  Es indispensable establecer medidas prudenciales que induzcan el buen funcionamiento del sistema financiero, con énfasis en los nuevos intermediarios financieros que se incorporen, propiciando con ello que las entidades participantes sean sólidas. 

e)     Propiciar el desarrollo de proveedores de servicios no financieros para integración de redes empresariales: transferencia tecnológica; capacitación; asesoría; consultoría; comercialización de insumos y productos; calificadores y certificadores. 

f)     Desarrollo de nuevos productos y mercados financieros y no financieros. 

g)    Integración de redes de valor: consolidación organizativa horizontal y vertical; estudios de oportunidades de negocios - productos / cadenas/ redes -; “mapeo” geográfico de las oportunidades de negocio; estímulos hacia la integración; concurso de proyectos de impacto, incentivos. 

h)     Control de riesgos: es conveniente considerar la incorporación y desarrollo de entidades e instrumentos para su administración, como son: seguros, coberturas de precios, coberturas de tasas de interés, capacitación, asistencia técnica, transferencia de tecnología, etc.  Con ello se propicia la creación de empresas de centrales de riesgos, que pueden administrar información de diversa índole para prevenir posibles quebrantos en las transacciones que se dan en los mercados rurales. 

12.   Un aspecto importante a considerar es la condición de eficiencia de los bancos de desarrollo y que está determinada y sujeta al cumplimiento de su función social o institucional, como también de su función empresarial.  La eficiencia institucional de un banco de desarrollo se relaciona con aspectos tales como la capacidad de proporcionar acceso al crédito a sectores con alta prioridad económica y social, que no son atendidos por la banca comercial; la influencia que puede ejercer el banco en la creación de nuevas empresas, la promoción de nuevas inversiones y la generación de empleo en el sector rural por ejemplo; la contribución para promover la innovación y adaptación tecnológica; la promoción del desarrollo empresarial; los servicios complementarios al crédito, etc.  Por su parte, la eficiencia operacional o empresarial de un banco de desarrollo se expresa a través de patrones similares a los de cualquier intermediario financiero privado, debiendo observar adecuados niveles de rentabilidad y solvencia bancaria. 

Esta doble dimensión resulta importante tener en cuenta al evaluar el desempeño de un banco de desarrollo rural, para evitar la distorsión y el riesgo en el análisis, debiéndose siempre tener en cuenta la misión y objetivos de la institución. 

13.   Los claros avances que se advierten en varios bancos de desarrollo rural, se enmarca en una nueva concepción del fomento no asociada a tasas de interés de niveles insuficientes para cubrir costos, sino a la prestación eficiente y oportuna de servicios financieros y promocionales a grupos económico-sociales no atendidos por la banca comercial.  El apoyo de los bancos de desarrollo no se concibe más como indiscriminado para todo tipo de proyectos y clientes, sino que atiende selectivamente a la rentabilidad social y también a la rentabilidad privada de los proyectos, a la cobertura de los costos fijos y variables de los bancos y a la generación de una utilidad razonable para la institución financiera.  Asimismo, la asistencia a la clientela se plantea como una atención a la demanda con un horizonte de tiempo limitado, al cabo del cual los clientes estarán en condiciones de acceder al crédito de la banca comercial.  En suma, es la calidad de las políticas y la gestión de un banco lo que, además de una base de capital adecuada, permite lograr un desempeño exitoso. 

14.   Para ello, será vital el mantenimiento de una adecuada transparencia en las relaciones entre los bancos de desarrollo y el gobierno, a fin de evitar interferencias políticas y asegurar una adecuada autonomía en la gestión de los bancos de desarrollo, a través de un régimen legal y estatutario que permita actuar con independencia de juicio a sus autoridades y gestores, los que deberán ser designados sobre la base de criterios profesionales y no políticos.  

15.   Desde luego, al pretender la adecuación de los bancos de desarrollo agrícolas al nuevo contexto, no es posible plantear una solución uniforme ni única, puesto que mucho depende de las características de cada país, así como de las orientaciones y prioridades generales de los gobiernos.  Pero si se considera fundamental el mantenimiento de una clara coherencia entre objetivos, funciones y mecanismos institucionales e instrumentales a la hora de establecer la misión, las pautas de funcionamiento y los mecanismos de acción propios de la banca de desarrollo.  

16.   A este respecto, vale anotar que los avances en los procesos de modernización de los banco de desarrollo se están manifestando, de manera general, en una expansión de sus activos, así como en una reducción de sus costos operativos, sustentados en un proceso de racionalización de los recursos humanos, mejoras en los aspectos de organización y gestión administrativa y técnica, e incorporación de los avances informáticos, a fin de permitir un mejor desempeño institucional.  De lo que se trata es de asegurar la disponibilidad de servicios financieros a los pequeños agricultores a precios razonables que sean congruentes con la viabilidad financiera y técnica de los bancos de desarrollo.  Tal es el desafío que se tiene por delante y que alcanza a la colectividad toda, los gobiernos, los organismos internacionales, los bancos multilaterales, las instituciones financieras de desarrollo, y los agricultores. 

17.   Teniendo presente las orientaciones estratégicas y las recomendaciones presentadas en este estudio, se considera necesario que los organismos multilaterales de financiamiento y las agencias de cooperación internacional, apoyen los esfuerzos de los países para reestructurar y modernizar a los bancos de desarrollo que apoyan al sector rural, a fin que puedan participar en forma eficiente en la operación de los mercados financieros rurales en sus características de bancos de primer y de segundo piso. 

18.   Siendo una condición fundamental para este proceso incorporar a los productores rurales, a los organismos gremiales y a las entidades de la sociedad civil vinculadas con el sector rural en la propiedad y manejo de los bancos de desarrollo transformados, los organismos multilaterales de financiamiento y las agencias de cooperación internacional deberán asignar recursos de cooperación técnica para alcanzar al más breve plazo la reestructuración de los bancos de desarrollo agrícola según el nuevo modelo, determinándose las modalidades de acceso al capital del banco de los sectores involucrados. 

En ese sentido, resultará importante que el BID y otras organizaciones auspiciadoras y participantes de la Conferencia Rural realizada en Fortaleza, impulsen la discusión de propuestas  a nivel subregional y nacional, orientada al desarrollo y fortalecimiento de los mercados financieros rurales en los países de América Latina y el Caribe. 


REFERENCIAS 

Acevedo, R. 2001.  La banca agrícola en América Latina.  Ponencia presentada en la Reunión del Partnership for Capacity Building in Rural Finance (CABFIN). 6-7 de Diciembre. FAO, Roma, Italia.

 

Otras Fuentes de Información

ANEXOS