XXXII REUNION ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE ALIDE
Santiago, Chile, 16 y 17 de mayo del 2002

 

Financiamiento y promoción de la pequeña agricultura:  apoyo a la modernización de la agricultura familiar campesina


Ricardo Halabí Caffena
Director Nacional
Instituto de Desarrollo Agropecuario  (INDAP)
Chile

 

1.       La Pequeña Agricultura en Chile como estrato de la sociedad chilena

La pequeña agricultura o agricultura familiar campesina de Chile, está conformada por 278 mil explotaciones agrícolas que ocupan el 40% del territorio agrícola nacional. Estas explotaciones representan el 45% de los suelos del país dedicados a cultivos anuales y hortalizas, el 40% de las viñas y el 30% de los frutales. Por otra parte,  el 42% del ganado vacuno y el 60% del ganado caprino existentes en el país, es manejado por este estrato de la sociedad chilena.

Las cifras indicadas en el párrafo anterior indican que el sector en análisis, está ocupando importantes espacios en rubros productivos de ciclo corto o continuo, que requieren del propietario y/o sus familiares una dedicación especial y permanente.

La  producción generada por la pequeña agricultura está dirigida principalmente al consumo interno en aquellos rubros en los que es altamente competitiva, aprovechando sus ventajas comparativas, tratando además, de insertarse decididamente en el complejo y difícil mercado exportador, para lo cual ha sido menester aumentar de manera sustancial su eficiencia  y  productividad.

Por otra parte, cabe señalar que en la pequeña agricultura chilena conviven diversos sistemas productivos, que van desde aquellos caracterizados por el autoconsumo, hasta los que cuentan con altos niveles de especialización. Esta diversidad dificulta el esfuerzo por encontrar  políticas e instrumentos que incluyan y favorezcan tan disimiles realidades.

1.1.    Debilidades y Fortalezas de la Pequeña Agricultura

La agricultura chilena se inserta cada vez más en los mercados mundiales y ello trae consigo importantes oportunidades para los sectores exportadores, pero también significativas amenazas para aquellos que sustituyen importaciones, y que afecta especialmente a los pequeños y medianos productores agrícolas. El siguiente cuadro permite contrastar las debilidades frente a las fortalezas que presenta el sector que nos preocupa frente a la creciente apertura de los procesos económicos.

 

Debilidades

Fortalezas

§         Falta de un acceso adecuado y oportuno al capital.

§         Acceso limitado a tecnologías en el ámbito de la producción primaria, agregación de valor y de gestión del negocio.

§         Articulación inadecuada con los mercados nacionales e internacionales.

§         Producción en pequeña escala.

§         Alto grado de dispersión, tanto productiva, como de tamaño.

§         Grandes diferencias de capacidades productivas.

§         Tiene posibilidades de crecimiento y perfeccionamiento de su actividad productiva.

§         Es factible incrementar su participación tanto en los mercados nacionales como internacionales.

§         Cuenta con mano de obra familiar para hacer frente a las necesidades de cultivos intensivos.

§         Constituye una fuente importante de empleo 

   

 

2.       Estrategias de Desarrollo  para la Pequeña Agricultura

El Instituto de Desarrollo Agropecuario en adelante “el INDAP”,  es un servicio público, funcionalmente descentralizado que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Agricultura y se considera como el principal instrumento de la institucionalidad estatal chilena en el marco del apoyo público a la agricultura familiar campesina. En este contexto, el Instituto, ha definido ciertas orientaciones estratégicas: 

§         Fortalecer la asociatividad de la agricultura familiar campesina, expresada en la existencia de las organizaciones eficientes y efectivas que contribuyan a su desarrollo tanto en su dimensión económica productiva como de su representación gremial. 

§         Facilitar la integración creciente y sostenida de los productos y servicios generados por la agricultura familiar campesina, en los mercados nacionales e internacionales, formando parte de contextos con crecientes exigencias de inocuidad y calidad de los alimentos y con sustentabilidad ambiental en el desarrollo de los procesos productivos silvoagropecuarios. 

§         Incrementar el nivel tecnológico, incluyendo la capacidad para hacer negocios en el mercado, y mejorar la infraestructura existente de la agricultura familiar campesina. 

§        Poner en ejecución un proceso de desarrollo institucional interno que asegure una gestión eficaz en el servicio  a los usuarios,  que genere un alto impacto en su accionar, que sea eficiente en el uso de los recursos y que dé creciente desarrollo a sus trabajadores.

Para la puesta en ejecución en términos concretos de las estrategias de desarrollo recién descritas, INDAP cuenta con dos grandes vertientes instrumentales o servicios de asistencia. La primera de ellas, es el apoyo tecnológico a la agricultura familiar campesina y la segunda, está constituida por los diversos medios de apoyo financiero a dicho segmento social y económico.

2.1.    Apoyo Tecnológico a la Agricultura Familiar Campesina

En términos muy breves, pues este tema no forma parte principal de este documento, se puede señalar que INDAP provee - a la agricultura familiar campesina,  para el mejor desarrollo de sus procesos productivos - con productos y servicios tales como: subsidios para el desarrollo de sus capacidades productivas, subsidios para el desarrollo de sus capacidades empresariales  y con otros instrumentos destinados al desarrollo de la asociatividad y representación de las personas que conforman este estrato.

2.2    Financiamiento

Para  el desarrollo de los procesos productivos en que participa, la pequeña agricultura requiere de recursos monetarios adicionales por sobre sus propias disponibilidades, que le permitan financiar el capital de trabajo necesario para la operación anual de sus procesos productivos, como también sus inversiones en innovación o de reposición. Estos recursos incrementales pueden estar constituidos por préstamos reembolsables y de bonificaciones destinadas a corregir imperfecciones del mercado o a incentivar procesos de modernización productiva. Lo anterior, sin considerar el financiamiento de los apoyos técnicos esbozados en el punto precedente.

3.       El financiamiento como instrumento de apoyo

3.1.    Cuantía de los recursos

 Estimaciones bastante preliminares postulan que,  para mejorar la productividad del sector en estudio, se requieren recursos del  orden de los US$ 500 millones anuales, tan sólo para créditos. Esta elevada cifra es evidentemente superior a la que consulta para los mismos efectos, el presupuesto de INDAP, que no supera a US$ 52 millones para el año en curso. Incrementar en casi 10 veces los fondos asignados al Instituto es imposible, toda vez que INDAP forma parte del sector público y por tanto está sujeto a las limitaciones que fijan las políticas sobre el tema y que permiten mantener los equilibrios macro económicos del país. Es por tanto inevitable que la pequeña agricultura deba recurrir a otras fuentes financieras complementarias, provenientes del sector público y privado.

3.2.    Fuentes de Financiamiento de la Pequeña Agricultura

Las fuentes de financiamiento de la pequeña agricultura constituyen, dadas sus características, uno de los principales problemas para este sector, pues limitan sus posibilidades de desarrollo. Estas fuentes se pueden agrupar en varios segmentos. Primero, está  el sistema financiero formal de carácter comercial; segundo, algunas entidades del sector público – INDAP entre ellas - y del privado; tercero, las cooperativas de ahorro y crédito y cuarto, las vías informales de financiamiento.    

3.2.1.  Sistema Financiero Formal

En la actualidad el Sistema Financiero Formal de Chile está  conformado por 27 instituciones, de las cuales 10 son  entidades privadas de propiedad de capitales nacionales, 16 son bancos extranjeros y el BancoEstado, de propiedad pública.  

Del total de las instituciones financieras existentes, durante los últimos años apenas tres han financiado a un sector muy reducido de pequeños productores agrícolas, y tan solo una, ha logrado desarrollar una plataforma agrícola especializada, contando con un instrumento financiero apropiado para  el ciclo productivo del sector. 

Por otra parte cabe consignar que, durante los últimos diez años, el financiamiento bancario del sector agrícola ha sufrido un serio deterioro pues, en  1990, las colocaciones de préstamos al sector agrícola representaban el 10,3 % de los préstamos otorgados por el sistema, en tanto que en  el año 2000, esta participación bajó a un 4,4 %.

3.2.2.  Entidades públicas y privadas

Una de las entidades públicas importante en el tema, es la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). Ella es una institución de fomento productivo, que realiza su acción crediticia, a través de la  intermediación de recursos crediticios por medio de las entidades financieras formales indicadas en el punto anterior, pues se asume que ellas, gracias a su especialización, están en condiciones de canalizar y asignar con mayor eficiencia y eficacia, dichos recursos a los usuarios demandantes de préstamos.  

Por definición de las políticas económicas de Gobierno, el segmento al cual CORFO contribuye a financiar, está constituido por la denominada Pequeña y Mediana Empresa y que es definida fundamentalmente por sus volúmenes anuales de ventas, que fluctúan  entre 1,5 a 3 millones de dólares.  

Durante el presente año, CORFO proyecta colocar alrededor del 25% de sus refinanciamientos a través de las instituciones financieros, en el sector agrícola. Sin embargo, no es posible homologar completamente, el concepto de pequeña y mediana empresa utilizado por CORFO con la definición de agricultura familiar campesina empleado por INDAP.   

También corresponde considerar como fuente de financiamiento para el sector que nos preocupa,  a las empresas  agroindustriales, que participan en rubros tales como la producción de azúcar y de jugos naturales de fruta,  de productos derivados del tomate, la elaboración de hortalizas congeladas y en conserva, la elaboración de insumos agrícolas y producción de alimentos para animales. Estas unidades económicas a través de diversos instrumentos contribuyen a financiar los procesos productivos de los pequeños agricultores que les entregan los insumos. 

Otras Instituciones que también constituyen fuentes de financiamiento para la pequeña agricultura, son algunas Organizaciones no Gubernamentales (ONG),  tales como  fundaciones,  entidades u otro tipo de instituciones.

3.2.3. Cooperativas de ahorro y crédito

Las cooperativas de ahorro y crédito constituyen una vía real y potente de financiamiento para la pequeña agricultura, debido al alto de grado de compromiso que genera en cada socio el hecho de que paga regularmente cuotas sociales (ahorro) y por tanto, siente como propio el patrimonio de la cooperativa. Además, los sistemas de seguimiento que realiza la propia cooperativa de los proyectos financiados, son eficientes. 

3.2.4. Mercado Informal

Las fuentes informales de financiamiento que operan con el sector de la pequeña agrícola, provienen principalmente de los  proveedores de insumos y/o de los compradores de los productos de los pequeños agricultores. Esta fuente es tal vez la más utilizada por el sector y ciertamente debiera ser la más costosa de todas las opciones.

3.2.5. El Indap Como Agente Financiero

INDAP es un servicio público funcionalmente descentralizado, cuya misión es promover condiciones, generar capacidades y apoyar con acciones de fomento, el desarrollo productivo sustentable de la agricultura familiar campesina y sus organizaciones.

Desde 1962, año de su fundación, INDAP ha procurado – a través de la entrega directa de préstamos  - garantizar a la agricultura familiar campesina el acceso a los recursos financieros  para permitir el desarrollo de proyectos de inversión y agronegocios, como también financiar la operación anual de los predios aportando capital de trabajo.

Los instrumentos de financiamiento ofrecidos por INDAP se concentran en créditos de corto y largo plazo para los pequeños productores agrícolas y sus organizaciones. Para estos efectos anualmente el presupuesto institucional consulta las asignaciones correspondientes, las que son financiadas mayoritariamente por las recuperaciones y el pago de intereses de los créditos otorgados en los ejercicios presupuestarios anteriores. Durante la década de los noventa,  el presupuesto para préstamos de la Institución aumentó  desde US$ 25.8 millones  en 1990 a US$ 46.2 millones en el año 2000. Obviamente, estas cifras son claramente insuficientes para los reales requerimientos del estrato social y económico que analizamos.

Complementariamente a los ya mencionados créditos, INDAP otorga otros productos para el financiamiento de las actividades productivas de sus usuarios, entre los cuales cabe mencionar a los subsidios de articulación financiera, instrumentos que permiten acceder a recursos crediticios desde la banca comercial.

En el marco de la articulación financiera, INDAP ha establecido diversas alianzas estratégicas que permiten a  los agricultores acceder  a nuevas fuentes de financiamiento y a otros instrumentos que apuntan a la modernización de su gestión productiva agraria. El Bono de Articulación Financiera (BAF), es un buen ejemplo de lo expuesto. Este bono es un instrumento que  INDAP  pone a disposición de las instituciones financieras, cooperativas de ahorro y créditos y organizaciones intermediarias de desarrollo, cuyo objetivo es  incrementar la disponibilidad de recursos financieros para la agricultura familiar campesina y para ello, bonifica a estas instituciones parte del costo de transacción en que incurren estas al otorgar el crédito a los agricultores, y además compensa  parte de los costos de formalización del crédito en que incurre este último.

El Bono de Articulación Financiera ha permitido incorporar a la banca  a más de 2.100 agricultores. Por cada 1 US$ que INDAP ha entregado como bono, las instituciones financieras han entregado 15 US$ en crédito a los agricultores, lo que ha implicado la entrega de recursos a la pequeña agricultura por parte de la banca de un monto de US$ 5,7 millones, desde su aplicación.

Adicionalmente, INDAP otorga  subsidios orientados fundamentalmente para el desarrollo de recursos productivos en el sector de la pequeña agricultura. En este contexto se puede mencionar a las bonificaciones para el desarrollo de los programas de riego, de recuperación de los suelos degradados,  los de apoyo al desarrollo y tecnificación a la ganadería, entre otros.

Recursos Para Financiar Actividades Productivas Año 2002

 

Créditos

Subsidios Desarrollo Recursos Productivos

US$ Mill

N° de clientes

US$ Mill

N° de clientes

52,3

60.000

57,8

50.000

Complementariamente a la entrega de estos productos y servicios, la institución ofrece a sus usuarios subsidios estatales para el desarrollo de capacidades productivas; para el desarrollo de capacidades empresariales; e instrumentos destinados al desarrollo de la asociatividad y representación de los usuarios.

La entrega integrada de servicios técnicos y financieros hacia los productores a través de empresas privadas constituye una gran fortaleza del sistema desarrollado por INDAP por cuanto permite coordinar y racionalizar el apoyo requerido en concordancia con las políticas institucionales y del Ministerio de Agricultura.

Recursos De Subsidios Para Asesorías Técnicas Año 2002

Desarrollo Capacidades Productivas

Desarrollo Capacidades Empresariales

 

US$ Mill

N° de clientes

US$ Mill

N° de clientes

13,2

60.700

3,7

12.000

 

 

 

 

 

El objetivo del programa financiero del INDAP es proporcionar recursos financieros a los pequeños y medianos agricultores que tienen dificultades para acceder a las fuentes financieras formales privadas por razones de aislamiento geográfico o porque los bancos y demás instituciones no están dispuestos a entregar este tipo de apoyo, por los altos costos operacionales que ello implica y además no desean asumir los riesgos que significa otorgar financiamiento al sector agrícola. Por lo anterior, el crédito del INDAP se transforma en una poderosa herramienta de desarrollo y en un elemento que garantiza a los agricultores plena libertad para decidir donde y a que precio comprar sus insumos como también le permite libertad de decidir el momento y a quien vender su producción. 

Estas operaciones crediticias de INDAP, deben considerarse como proceso transitorio y orientado a capacitar y habilitar a sus usuarios para egresar e insertarse al mercado de capitales. 

Existen otros instrumentos creados por el Estado, que en la actualidad con el apoyo del INDAP, los pequeños productores agrícolas pueden hacer uso de ellos, tales como el Seguro Agrícola y el Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios FOGAPE. 

3.2.6. Seguro Agrícola

 A partir del año 2000, la agricultura familiar campesina dispone de un seguro, cuyo objetivo es traspasar a las aseguradoras los riesgos climáticos (sequía en secano, heladas, lluvia excesiva o extemporánea, viento perjudicial, nieve y granizo) que pudieran afectar los cultivos anuales y hortalizas de los agricultores. Como una forma de incentivar su contratación, el Estado subsidia el 50% de la prima neta que debe pagar el agricultor, más US$ 38 por póliza, con un tope de  US$ 1.380 por temporada agrícola.  

Durante el año 2001, los agricultores usuarios de INDAP, contrataron 1.518 pólizas, de las cuales el 66% correspondió a cereales, principalmente trigo. La superficie asegurada fue de 9.442 hectáreas. El monto asegurado alcanzó a los  US$ 5.658.782, y la prima cancelada por los agricultores fue de US$ 362.819. Finalmente, el subsidio entregado por el Estado a los agricultores alcanzó a US$ 238.329, es decir, el 66% del costo del seguro a pagar por el agricultor, fue cancelado por el subsidio estatal. 

3.2.7. Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios (FOGAPE) 

Este es un instrumento  administrado por el BancoEstado (ex Banco del Estado de Chile), que se constituyó para garantizar parcialmente los préstamos que otorgan diferentes instituciones financieras, entre ellas,  INDAP.  

El FOGAPE, puede garantizar hasta el 80% de los créditos, conforme  lo señala la normativa. El administrador del fondo, llama a licitación para adjudicar “derechos de garantías” entre las instituciones financieras e INDAP. 

El año 2001, INDAP se adjudicó derechos de garantía por US$ 206.000. En tanto, los usuarios de INDAP, de esos derechos adjudicados, demandaron  US$ 125.426, para garantizar US$ 159.865.  

3.3.    Los Usuarios De Los Servicios De INDAP 

Los usuarios son los productores silvoagropecuarios del ámbito rural establecidos en la Ley de INDAP. Bajo este concepto de productores se considera tanto a las personas naturales y sus familias, como a sus empresas y organizaciones.

Para tener acceso a las líneas de crédito de INDAP, los productores individuales y las empresas de productores deben cumplir con los siguientes requisitos: 

Personas Naturales

Personas Jurídicas

§         Explotar un predio inferior a 12 H.R.B., sin importar el tipo de tenencia.

§         Disponer de activos por un monto inferior a 3.500 U.F.

§         Sus ingresos provengan principalmente del trabajo directo del predio.

§         Acreditar personalidad jurídica.

§         Administración eficiente, y disponer de solvencia económica y financiera suficiente.

§         Estar constituidas mayoritariamente por pequeños productores agrícolas

 
3.4.    Tipo De Financiamiento Crediticio

La institución coloca a disposición de sus usuarios créditos que pueden ser de corto y largo plazo y subsidios para fomentar el desarrollo de recursos productivos. 

Las líneas de créditos de corto plazo deben ser pagadas en el plazo máximo de un año. A este tipo de créditos pueden acceder tanto usuarios individuales como empresas asociativas de productores. 

Con estos créditos los productores individuales pueden financiar la operación anual de sus  predios (compra de semillas, fertilizantes y pesticidas), contratar mano de obra, comprar forraje o concentrado para la alimentación del ganado, reparar o arrendar maquinaria, entre otras necesidades. El monto máximo de estos créditos es de hasta US$ 3.700. 

En el caso de las empresas, sirven para financiar capital de trabajo, almacenamiento, acopio, procesamiento y comercialización de la producción de sus propios predios o de sus asociados. El monto máximo de los préstamos es de hasta US$ 74.700. 

Los créditos de largo plazo tienen un plazo de pago superior a un año. A este tipo de financiamiento pueden acceder tanto los productores individuales como también agrupados en empresas asociativas  Estos créditos se entregan previa aprobación de los respectivos estudios de prefactibilidad técnica y económica  de las inversiones.  

Con esta línea de crédito, los productores puede financiar inversiones en activos destinados al desarrollo de rubros con largo período de maduración como plantaciones frutales, hortalizas permanentes, crianza de ganado, forestación, establecimiento de praderas. También ellos pueden ser orientados al financiamiento de infraestructura maquinaria y equipos, entre otras necesidades. El monto máximo de estos créditos es de US$ 14.900. 

Cabe agregar que con los créditos de largo se otorgan también préstamos de enlace para financiar la inversiones en obras de riego y forestación que los pequeños agricultores realizan sobre la base un subsidio estatal que recibirán una vez terminada la inversión. Con los recursos del respectivo subsidio, el deudor paga el crédito a INDAP.  

Las empresas asociativas a su vez pueden financiar la forestación, inversiones agrícolas y ganaderas, proyectos agroindustriales y de comercialización, compra de maquinaria, etc. El monto máximo de estos créditos es de US$ 74.700. 

4.       Propuestas y desafíos del INDAP 

Teniendo presente que acceso al financiamiento es fundamental para el desarrollo y modernización de la pequeña agricultura; que los recursos financieros del INDAP nunca serán  suficientes para enfrentar dicho desafío y que existen serias limitaciones que impiden el acceso de los usuarios de INDAP a las fuentes formales de financiamiento, INDAP ha asumido como rol fundamental en este ámbito, la “Promoción, articulación y gestión de un sistema de financiamiento amplio y expedito para la Agricultura Familiar Campesina”, integrado por instituciones financieras públicas y privadas. 

Este rol implica la definición de dos grandes objetivos institucionales  (i); la redefinición de las operaciones de crédito directo del servicio para hacer más eficiente la entrega directa del crédito; y (ii) mejorar el acceso de los usuarios al mercado de capitales. 

(i)    La redefinición de las operaciones de crédito directo del servicio  

La función créditicia directa del INDAP, debe ser asumida como un proceso transitorio orientado a capacitar y habilitar a sus usuarios para el egreso e inserción al   mercado de capitales, en un marco de transparencia y profesionalización de la toma de decisión y focalización de los recursos crediticios. Esto por un lado significa mejorar la calidad de las colocaciones, como la mejor forma de garantizar la recuperación de los créditos  y reafirmar que el crédito debe pagarse y por lo tanto desde la óptica de INDAP se recupera.    

En coherencia con lo anterior surgen tres grandes líneas de acción:  

Esto requiere ajustar la normativa crediticia a las nuevas orientaciones y objetivos establecidos; redefinir el rol de los Ejecutivos de Cuenta  y establecer un nuevo sistema de evaluación e incentivos, tanto para los usuarios de INDAP, como para los funcionarios de la institución. 

Esto significa traspasar dichas funciones (no la responsabilidad) a los bancos  e instituciones de cobranza especializadas Este sistema debería contemplar  tres situaciones:

(ii)    Mejorar el acceso de los usuarios al mercado de capitales

INDAP asumirá una función permanente y futura de articulación financiera para el mejoramiento del acceso al mercado de capitales de los pequeños productores agrícolas y sus empresas asociativas, con proyectos viables comercial, financiera y productivamente, desarrollando acciones e instrumentos orientados a resolver tres grandes obstáculos que complican el acceso al crédito formal: costos del crédito, garantías y plazos. Las acciones e instrumentos se orientarán a:

La cristalización de las propuestas y desafíos expuestos, implican el compromiso integral de todo el Instituto, de sus usuarios o clientes y de las autoridades políticas y económicas, en cuanto a mantener una férrea disciplina financiera que permita mantener el patrimonio de INDAP, realizar una eficiente y transparente asignación de los subsidios y apoyos tecnológicos procurando siempre, maximizar el beneficio social a obtener con el uso de los recursos públicos empleados.