32ª. REUNIÓN ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE LA ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE INSTITUCIONES FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO

Santiago, Chile, 16 y 17 de mayo de 2002

 

REFORMAS FISCALES Y DESARROLLO EN AMERICA LATINA.  ALGUNAS ANOTACIONES DESDE EUROPA

Klaus Bodemer*  
Director
Instituto de Estudios Iberoamericanos
Alemania

 

Índice:

 

I.      Seis observaciones básicas

II.     Aspectos problematicos y obstáculos principales

III.    Conclusiones y recomendaciones

 

 

 

  

I.   Seis observaciones básicas

(1)    La magnitud, la composición y la estabilidad tanto de la financiación como del gasto estatal constituyen indiscutiblemente parámetros esenciales para el desenvolvimiento de la actividad económica. No sólo eso, en la medida en que la política fiscal ejerce una influencia importante sobre el ambiente macroeconómico, sobre la alocación de recursos y sobre la distribución de ingresos en una sociedad, está estrechamente vinculada con el proceso de desarrollo en general y con las condiciones de equidad en particular. La conciencia de este vinculo ha llevado a un esfuerzo creciente por definir los que serían lineamientos óptimos para la definición de la política fiscal.

(2)    América Latina, luego de un período un tanto gris en materia fiscal, comenzó a reconocer la importancia de una política fiscal sana y sólida. Esta nueva percepción estuvo en parte motivada por los magros resultados alcanzados durante el período anterios, donde el diseño de la política fiscal estaba básicamente supeditado a la persecución de objetivos redistributivos. En consonancia con la renovada atención a los aspectos fiscales, y bajo la fuerte recomendación de los organismos de crédito internacionales, la región realizó un considerable esfuerzo en el terreno fiscal en el marco de los procesos de ajuste estructural y redefinición del rol del Estado iniciados a mediados de la década de los 80’. Este esfuerzo fiscal permitió algunos logros importantes, en particular en temas como el control de la inflación, la apertura a inversiones extranjeras, la disminuición de los niveles de endeudamiento y la reducción del déficit fiscal. Una mirada más detallada a algunos de estos aspectos muestra sin embargo que tales logros estan aún muy lejos de haberse consolidado.

(3)    Con respecto a la equidad, la situación de América Latina luego de las reformas es bastante más desalentadora. Si bien durante la década pasada las tasas de crecimiento en muchos países fueron sustentialmente mejores que las registradas en los 80’, la concentración existente en la distribución del ingreso implicó un reparto desigual de sus frutos, algo que sólo contribuyó a aumentar la percepción negativa de los procesos de transformación. De mantenerse el presente nivel de crecimiento y no modificarse positivamente la distribución del ingreso, la región sólo podrá aspirar a una muy lenta reducción de los niveles de poblreza. (Según cálculos del Banco Mundial, se necesitaría por lo menos 6% de crecimiento anual para combatir exitosamente la pobreza). En este contexto se torna más que imperioso adoptar una política fiscal compatible con un ambiente macroeconómico estable, pero también consistente con una mejora en las condiciones de equidad y con la psoibilidad del progreso social. De no occurir esto el riesgo de que la inestabilidad en la región aumente, y la pérdida de competitividad conduzca an una marginación virtual de América Latina del sistema económico internacional será mayor.

(4)    Un análisis general de la política fiscal en América Latina en los años pasados permite descubrir, pese a las particularidades nacionales, algunos indicadores comunes. La mayoría de los países procedieron a implementar una reducción importante del gasto público, a reducir el tamaño del aparato estatal, y a intentar fortalecer las fuentes internas de financiación vía reforma del sistema impositivo. En materia del gasto público, los recortes se concentraron en inversiones en infraestructura, salud y educación, aspectos menos problemáiticos políticamente pero con un importante impacto en el largo plazo. El gasto social, no obstante, se incrementó de acuerdo a la neuva política de concentrar recursos en grupos específicos de pobreza extrema.

(5)    En materia de ingresos los intentos de racionalizar e incrementar la financiación interna se materializaron en la mayoría de los casos a través de reformas al sistema impositivo. Las reformas buscaron reducir la complejidad de los sistemas, facilitar y hacer más eficiente su administración y reducir la distorsión en la alocación de recursos. A diferencia de reforas anteriores, en donde el obejtiv distributivo ocupaba un lugar importante, estas reformas surgidas al calor del desequilibrio provocado por la crisis de la deuda persiguieron fundamentalmente fines fiscales. La imposición a las ganancias, de trayectoria tradicionalmente poco exitosa en la región, fue reducida, especialmente en lo que a empresas concierne, en un intento por facilitar la entrada de capitales a la región. La imposición al consumo (IVA fundamentalmente), cuyo carácter desvinculado de la situación personal del contribuyente es considerado compatible con los principios de neutralidad y equidad horizontal, se transformó en el pilar de las reformas. La reforma de la administración tributaria fue otro capítulo importante, pero en muchos casos ésta se limitó a una informatización de los procedimientos de control y recaudación, desvinculada de una reforma más general del servicio público.

(6)     Aunque las reformas fiscales representaron un paso adelante en el logro de sistemas impositivos más simples, neutrales y fáciles de administrar, y en la racionalización del gasto, su impulso pareciera haberse diluído en los últimos años de la década. Algunos hechos han contribuído además a oscurecer la situación fiscal en varios países. En primer lugar se destaca el incremento de la deuda pública a partir de las reformas previsionales, que ha sido en muchos países importante. Otro factor ha sido en algunos casos el peso provocado por la necesidad de apoyar los sectores bancarios afectados luego de la crisis asiática. Finalmente, la estabilidad de la financiación no ha sido favorecida por el caracter temporario de los ingresos por privatizaciones, el retroceso de inversiones extranjeras ante la creciente reticencia de los inversores hacia los mercados emergentes y la concentración en los impuestos al consumo (fuertemente ligados al nivel de actividad) en un período de estancamiento económico.

II.   Aspectos problemáticos y obstaculos principales

El análisis de algunas experiencias nacionales de política fiscal (Argentina, Brasil, Mexico y Colombia) permite ilustrar mejor las tendencias antes señaladas e identifacar tres puntos problemáticos en la estratégia fiscal latinoamericana reciente:

(1)   El federalismo fiscal.

Aunque el federalismo fiscal ha sido una de las principales recomendaciones en materia de política fiscal y posee ventajas obvias de representación de intereses locales en un sistema democrático, la experiencia latinoamericana sugiere la necesidad de revisar su pertenencia para la región. La transferencia de responsabilidades sin una asignación clara de recursos, la carencia de estructuras adecuadas a nivel local, la falta de explicación formal de mecanismos de financiación y la escasez de incentivos para el mantenimiento de la disciplina fiscal han generado en no pocos casos fuertes presiones sobre el equilibrio fiscal. La consolidación fiscal requerirá por lo tanto necesariamente mejoras en todos estos puntos si se quiere evitar comprometer la política fiscal en el largo plazo.

(2)   El marco institucional.

Los serios déficits institucionales de la región han constituido un obstáculo claro para la consolidación fiscal. Estos déficits son observables tanto en las instituciones presupuestarias como en las que intervienen en la fase de ejecución fiscal. En el ámbito presupuestario es imprescindible reforzar los procedimientos legislativos para imprimir más constancia y transparencia al proceso de formulación. En materia de ejecución es necesario, por un lado, fortalecer los mecanismos de control de gestión y ejecución del gasto, para evaluar el grado de cumplimiento efectivo de las metas presupuestarias. Por el otro, es imprescindible continuar los cambios iniciados en las administraciones tributarias más allá de la mera automatización de procesos y en relación a un replantamiento de las normas de funcionamiento de la administración pública en general.

(3)   El rol del Estado.

La redefinición del rol del Estado en América Latina ha sido mucho menos logardo cualitativamente que cuantitativamente. Aunque el Estado dejó de ser un jugador en muchos sectores de la actividad económica, no siempre hubo un proceso paralelo de fortalecimiento de las funciones que quedaron a su cargo. La situación de urgencia fiscal redujo el horizonte de decisión política, favoreciendo el descuido de aspectos regulatoriosy de competencia vinculados al funcionamiento post-reformas, que requieren hoy atención imperiosa. Por otro lado, algunas deficiencias y falta de transparencia en los procesos de reforma han contribuido a socabar la credibilidad del Estado, poniendo en peligro indirectamente su autoridad fiscal. El futuro de la política fiscal dependerá en gran medida de que se hagan progresos suficientes para garantizar la eficacia y transparencia de la función pública y de la gobernación en términos generales.

 

III.   Conclusiones y recomendaciones

En resumen, aunque la situación fiscal en muchos países ha mejorado notablemente, no puede afirmarse que haya habido un cambio esencial en la naturaleza fiscal del Estado latinoamericano. La estructura de financiamiento estatal continúa  apoyada sobre bases precarias y siendo altamente volátil, mientras que el gasto público dista de ser todo lo eficiente, efectivo y racional que podría desearse y, los que es más preocupante, aún está lejos de representar una contribución sustancial para el mejoramiento de la competitividad económica y social latinoamericana capaz de garantizar un desarrollo sustentable.

Con estas observaciones en mente, es factible formular algunas recomendaciones que ayudarían a reforzar una contribución positiva de la política fiscal al proceso de desarrollo:

1.    Una planificación cuidadosa e integral de los elementos indispensables para un buen manejo fiscal. Demasiado a menudo las reformas fiscales responden a presiones externas en el marco de negociaciones de financiación o de situaciones de urgencia fiscal, estando por ende condicionadas al logro de resultados inmediatos. Con ello aumenta el riesgo „parcialización“ o descuido de la coordinación entre ámbitos fiscales yno fiscales de reforma.

2.    La continuidad de las reformas fiscales está mejor asegurada cuando existe un compromiso intersectorial y hay formalización de los criterios que deben guiar la conducta fiscal y la función pública en general. Eso requiere compromisos, en la medida de los posible, desligados cálculos coyunturales. Una reforma fiscal verdaderamente estructural no es un asunto de uno, sino de varios gobiernos y requiere por ello una base de consenso sólida y de sufientemente amplia para acrecentar las probabilidades de continuidad.

3.    La política tributaria debe aumentar su contribución positiva al desarrollo, garantizando la equidad horizontal, pero también la vertical. Es tiempo de que los gobiernos fortalezcan la tributación a la renta. Esto no significa aumentar las tasas nuevamente para mejorar la recaudación. La ampliación de la base, eliminación de exenciones. la disminución de los mínimos imponibles a niveles razonables, una campaña de información tributariay, sobre todo, el control de cumplimiento por parte de todos los contribuyentes mediante el respeto de la legislación ya existente son puntos absolutamente necesarios.

4.    En especial al gasto público le corresponde generar una contribución positiva para la disminución de la inequidad en las sociedades latinoamericanas, creando oportunidades de mejora para las clases menos capaces de obtener por sí mismas una porción de los beneficios derivados del crecimiento. Las inequidades en América Latina son demasiado evidente como para ser tolerables a largo plazo.

5.    La importancia del logro de estos objetivos para la cooperación entre la Unión Europea con América Latina es esencial, pues de un desarrollo económicamente sustentable y socialmente inclusivo dependerá en gran parte la posibilidad de fortalecer los vinculos económicos y políticos entre ambas regiones. En la medida en que América Latina pueda presentarse como un socio confiable, con una sólida política fiscal, una creciente establidad económica y realizando progresos en lo que a la distribución del ingreso refiere, aumentará su atractivo como socio y se ampliaran los puntos de contacto en las relaciones birregionales. Por este motivo la política fiscal debe constituirse en un punto de discusión en las relaciones birregionales, con todo el peso que corresponde.

  



* Prof. Dr., Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos / Hamburgo