32ª. REUNIÓN ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE LA
ASOCIACIÓN  LATINOAMERICANA  DE INSTITUCIONES FINANCIERAS
PARA EL DESARROLLO

Santiago, Chile, 16 y 17 de mayo de 2002

 

FINANZAS PARA EL DESARROLLO: NUEVAS SOLUCIONES
PARA VIEJOS PROBLEMAS

 

CONTENIDO

 

INTRODUCCIÓN

 

I        EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO EN LA AMÉRICA LATINA DEL NUEVO SIGLO. MERCADOS, INSTITUCIONES, E INSTRUMENTOS  

1.       Cambios Experimentados por la Banca de Desarrollo

2.       La Actividad de las IFD y las Políticas Públicas

3.       Perspectivas y Líneas de Acción de la Banca de Desarrollo

 

II       DESPUÉS DE LA DÉCADA DE LAS REFORMAS. DEMANDAS INSATISFECHAS DE LA ECONOMÍA Y RESPUESTAS POSIBLES DE LAS FINANZAS: ¿ES NECESARIA UNA “NUEVA GENERACIÓN” DE REFORMAS?  

1.         De la Satisfacción a la Insatisfacción con las Reformas

2.         Nuevas Propuestas de Reformas Económicas, Financieras e Institucionales

a)       Más allá del Consenso Washington - Banco Mundial

b)       Agenda para una Nueva Globalización – CEPAL

c)       El Disenso de Washington

d)       El Punto de Vista de la Sociedad Civil

3.       Lecciones Aprendidas Después de más de una Década de Reformas Estructurales

 

III       NUEVOS MECANISMOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS: UN ENFOQUE BASADO EN LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

1.         Las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas en las Políticas de Ciencia y Tecnología

2.         Programas para el Desarrollo Tecnológico de la Pyme en la Banca de Desarrollo

3.         Programas e Iniciativas de Apoyo al Desarrollo Tecnológico: Casos Relacionados

a)       Incubadoras de Empresas en el Brasil

b)       La Experiencia de COLCIENCIAS en Colombia

c)       Programa de Fomento Tecnológico y Productivo (FONTEC) - Chile

 

BIBLIOGRAFÍA  



 

INTRODUCCIÓN

El presente aporte documental a la XXXII Asamblea General de ALIDE, contiene información y análisis sobre los principales temas que le hacen a la función y al contexto de políticas en que se desenvuelve la banca de desarrollo. Así se abordan una serie de elementos relacionados con los cambios, las políticas y las perspectivas de la banca de desarrollo, resultado de distintos estudios y foros realizados por ALIDE, y de los pronunciamientos y eventos últimos realizados por otras instituciones que han incorporado en sus agendas de trabajo el tema de la banca de desarrollo.

En el documento se efectúa un repaso de la situación económica y social de la región y los pronósticos sobre las perspectivas de crecimiento que han generado un escenario de desencanto, insatisfacción, y de serio cuestionamiento a las reformas económicas y financieras emprendidas en la región en los años previos. Hoy en día las grandes mayorías perciben que el crecimiento económico de los años anteriores no se ha traducido en una distribución equitativa de los ingresos, sino que más bien ésta ha empeorado, y que todo el esfuerzo y sacrificio realizado no ha sido debidamente compensado. En consecuencia se percibe que los avances en materia de estabilidad y las buenas variables macroeconómicas alcanzadas no es suficiente. Como se sabe, el desarrollo productivo no es el resultado automático de una buena macroeconomía y es por ello que se precisan de políticas proactivas de desarrollo productivo.

Complementariamente a ello, se hace una presentación de las principales alternativas propuestas para hacer frente a dicha situación. Particularmente, se desataca la propuesta de la CEPAL, de buscar una interrelación pragmática entre mercado y Estado; la implementación de políticas sectoriales, el apoyo al desarrollo tecnológico; y la estructuración de un nuevo orden internacional.

Un tema particular que se analiza dice relación con los mecanismos de financiamiento de la banca de desarrollo a favor de la Pyme en el ámbito de la innovación y desarrollo tecnológico. En algunos países de la región las IFD disponen de líneas y programas específicos que apoyan el proceso de innovación y desarrollo tecnológico en la Pyme, ya sea de manera directa en la modalidad de bancos de primer piso, o de manera indirecta como bancos de segundo piso a través de intermediarios financieros bancarios o en alianza con instituciones o organismos especializados en esta área. Las experiencias relacionadas que se presentan consideran programas e iniciativas de apoyo al desarrollo tecnológico, como son: las incubadoras de empresas en el Brasil, la experiencia de Colciencias en Colombia; y el Programa de Fomento Tecnológico y Productivo (FONTEC), de Chile.

 

CAPITULO I

 

EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO EN LA AMÉRICA LATINA DEL NUEVO SIGLO. MERCADOS, INSTITUCIONES, E INSTRUMENTOS

La concepción básica detrás de la reforma del sector financiero, era que la existencia de mercados segmentados, la insuficiencia de ahorro, y el lento crecimiento, se explicaba por la intervención de los gobiernos en los mercados financieros lo cual tenía efectos negativos en la generación de ahorros. En consecuencia, las políticas debían eliminar todo tipo de interferencia oficial, para de ese modo dejar que el mercado sea el responsable de asignar el ahorro y la inversión productiva.

Las reformas financieras eliminaron algunas prácticas de política (topes a las tasas de interés, cuotas de asignación de créditos, etc.), promovieron una mayor competencia (permitiéndose la libre entrada de instituciones financieras extranjeras), y establecieron normas de regulación y supervisión prudencial (mejora en los estándares de adecuación de capital, limites a los préstamos relacionados, incremento de las provisiones, etc.).

Parcialmente, como resultado de los efectos de las reformas financieras, el grado de profundización financiera (medido como la oferta de dinero M2 como porcentaje del PIB), se incrementó en un gran número de países entre 1990 y 1999, y en promedio en América Latina en esos años subió del 27% al 39%. Asimismo, se expandió el crédito de consumo y de corto plazo junto a la entrada de capitales e instituciones financieras del exterior, que no pudieron por la vía de la competencia promovida por dichas reformas, obtener o conseguir el objetivo de estas políticas, cual era, igualar las tasas de interés domésticas a las tasas de interés internacionales.

Estas reformas tampoco resultaron en un aumento significativo del ahorro nacional, más bien lo que hubo fue un incremento de la dependencia de flujos financieros altamente volátiles. Estos factores, unidos a la falta de desarrollo de los mercados de capitales, se tradujó en la precariedad de los recursos financieros necesarios para sustentar el proceso de desarrollo, y especialmente en la limitación del acceso al financiamiento privado de algunos sectores de alta significación económica y social como las Pymes y las empresas de  innovación tecnológica.

1.         Cambios experimentados por la Banca de desarrollo

Con la reforma financiera vino el proceso de reforma de las instituciones financieras de desarrollo (IFD), que fueron reestructuradas, vendidas o liquidadas. Respecto a los cambios impulsados por las reformas en las IFD se puede decir que los viejos problemas de ineficiencia del sistema financiero, la deficiente asignación de los recursos de inversión y la dependencia permanente respecto a los subsidios dieron lugar desde fines de los 80 e inicios de los 90, a una profunda transformación del modelo de financiamiento. Los bancos de desarrollo debieron poner un mayor énfasis en la rentabilidad de sus operaciones, sin que ello reflejara necesariamente un objetivo de maximización de beneficios, sino más bien, una visión de largo plazo en la operación de su labor de fomento a los sectores excluidos por la banca comercial.

Se observa también un esfuerzo consistente en la reducción de sus costos operativos y la morosidad de su cartera. Cabe mencionar, también, que la orientación del financiamiento otorgado por las IFD es más selectiva que en el pasado y se determina en función de objetivos más específicos. Esta tendencia se contempla en la mayor vinculación con los mercados de crédito y de capital, especialmente a través de instrumentos como la titulización o securitización.  

    Las lecciones de la experiencia de los procesos de liberalización financiera en relación a la banca de desarrollo indican lo siguiente:

Lo anterior, nos lleva a señalar dos órdenes de consideraciones. Primero, es indudable la importancia que tienen los sistemas financieros para el desarrollo económico como la necesidad de un marco regulatorio adecuado que asegure su solidez y eficiencia. Segundo, debe reconocerse que las fallas del mercado que justamente precisan de las llamadas “intervenciones directas” de los gobiernos a través de los bancos de desarrollo.

Las reformas financieras en América Latina han atendido más a los aspectos de regulación en línea con la tendencia de la liberalización y reforma financiera. Sin embargo, el problema suele ser la construcción y desarrollo de un mercado y no simplemente la liberalización de su funcionamiento.

No es suficiente liberar y regular los mercados financieros para hacerlos competitivos, sino que se precisan de políticas explícitas de financiación del desarrollo que reconozcan la importancia de los bancos de desarrollo como instrumentos que, adecuadamente diseñados, respondan a políticas de innovación y complementación financiera, para justamente apoyar a sectores que se ven excluidos muchas veces del acceso al sistema financiero, y que todos sabemos constituyen sectores de alta rentabilidad económica y social, pero de alto riesgo.

Como lo señala Stiglitz (Rumos, 2001) “en mercados financieros en desarrollo, generalmente hay muchos sectores en donde el crédito es importante, pero las personas no tienen acceso al mismo. Los mercados no conceden créditos a largo plazo. Ellos se especializan, particularmente, en créditos comerciales y no se puede construir una fabrica con crédito comercial. Existen fallas típicas de mercado, aún en países desarrollados. El mercado tiende a no dar préstamos adecuados a los pequeños negocios. En general, los mercados tienen dificultad para conceder créditos en áreas en las que el proceso de garantías es difícil. La verdad es que en momentos críticos, el gobierno tiene siempre un papel importante”.  

Estos problemas de financiamiento ocurren aún en economías como la de los EE.UU y Europa, pero se multiplican varias veces en el caso de Latinoamérica. Cuando se presentan fallas en los mercados financieros, el mercado por sí solo no corrige ese tipo de problemas, requiriéndose en estos casos una forma eficaz de intervención del Gobierno, que debe procurar encontrar caminos más orientados por el mercado y trabajar de forma complementaria con el sector privado. Por lo tanto, las disputas sobre si el agente debe ser el gobierno o el sector privado están en el pasado. La cuestión ahora es como ambos pueden trabajar juntos o que deben hacer para poder interactuar.

Entonces, el punto está en determinar que aspecto debe tener una política pública eficiente de financiamiento del desarrollo. Al respecto, Stiglitz recomienda que se debe primero identificar cuales son las insuficiencias del mercado, intentar conocer las razones de esas insuficiencias y a partir de ahí preguntarse como hacer para encontrar soluciones. Se debe comenzar preguntando, que tipo de problemas tienen los países. Por ejemplo la mayoría no posee bolsas de valores que funcionen bien y pocos son los que levantan grandes financiamientos en las bolsas para nuevas inversiones. Cabe también definir claramente que es lo le corresponde hacer al Estado y que dejar al mercado, actuando con pragmatismo y dejando de lado concepciones que, sí bien desde el punto de vista teórico resultan consistentes, su contrastación con la realidad les da una naturaleza simplista.  

Precisamente, por tomarse decisiones amparadas en ese tipo de concepciones, se eliminaron o mediatizaron a una serie de instituciones de desarrollo, perdiéndose con ello, muchos años de aprendizaje, de historia crediticia de un gran universo de pequeños productores, sobre todo del campo, de personal con gran experiencia en el financiamiento para el desarrollo, y de una amplia red de puntos de atención construidos a través de muchos años. Reparado el error, en muchos países se han vuelto a crear instituciones de esta naturaleza ya sea porque era necesario crear alguna en reemplazo d las que se eliminaron o porque el nuevo modelo económico exige contar con instituciones financieras acorde a las exigencia y propósitos actuales.

Por ejemplo, en Bolivia y Perú que eliminaron la banca de desarrollo, han vuelto a crear nuevas instituciones financieras. En el caso del primero, se creo Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO), una institución de segundo piso de carácter multisectorial, que hoy incluso es utilizada por el Estado como u instrumento financiero para ayudar al rescate de los bancos comerciales privados. Posteriormente, han intentado fomentar la constitución de los fondos privados con orientación la sector rural sin los resultados esperados. En el caso del segundo, recientemente, se ha creado el Banco Agrario, para apoyar al pequeño productor rural.  

Bajo otras consideraciones distintas, en Argentina, Colombia, y Venezuela, se crearon bancos especializados en el financiamiento al comercio exterior. Entendieron que no tenía sentido pensar en conquistar los grandes mercados globalizados careciendo las empresas de los mecanismos básicos de apoyo. Precisamente, el financiamiento es uno de esos mecanismos de apoyo del cual adolecían y adolecen aún en algunos otros países las empresas exportadoras, en particular las pequeñas. Por otro lado, en Ecuador y Venezuela se crearon bancos especializados en microcredito orientado a la atender a la microempresa.

2.         La actividad de las IFD y las políticas públicas

Como es sabido, las IFD orientan su actividad en concordancia con las políticas de los gobiernos, de suerte que sus efectos sobre la economía dependen de la calidad de tales políticas y de la eficacia de las propias instituciones para acompañarlas en su esfera propia. Esta correspondencia, que parece evidente, no ha sido reconocida claramente muchas veces en la evaluación de las IFD, sea porque se atribuyeron a  éstas los efectos negativos de políticas erróneas de las que fueron, al menos en parte, ejecutoras obligadas, o por suponer que la aplicación de políticas consideradas “correctas” hace innecesaria la existencia de las IFD.  

Sea ello como fuere, lo cierto es que existe cierto “consenso” acerca de la justificación del papel de estas instituciones y de las exigencias que éstas deben satisfacer para cumplirlo eficazmente. Acaso el rasgo más saliente de este consenso es que él se coloca por encima de dicotomías inconducentes como la supuesta disyuntiva entre mercado y Estado o entre sistemas financieros libres o reprimidos. Muestra de esta afirmación son los argumentos teóricos y prácticos, que convalidan la existencia de las IFD y que precisan de requisitos a los que debe sujetarse su actuación en economías de mercado para conciliar las funciones de desarrollo con la preservación de la solidez de las instituciones. Así, se destacan los argumentos teóricos que justifican las acciones públicas directas en el campo financiero, como la existencia de externalidades, asimetrías  de información, carácter incompleto de los mercados, o la necesidad de proveer servicios que tienen el carácter de bienes públicos. Igualmente, se señaló el problema de la exclusión de prestatarios cuya actividad tiene importancia económica y social,  frente a las prácticas y criterios de la banca privada, al igual que la preferencia de ésta por las operaciones crediticias de corto plazo.

Por lo observado en las diferentes experiencias institucionales en América Latina, hay una variada gama de líneas de acción, que tienen el denominador común de llenar los vacíos que deja el mercado y que por el contrario favoreciendo la complementariedad con éste.  Así, puede citarse acciones de apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa; desarrollo de la vivienda y la infraestructura; impulso a la internacionalización de las empresas y apoyo al comercio exterior; desarrollo tecnológico-educativo y medioambiental; promoción del  mercado de capitales; apoyo al sector agrícola y rural, y fomento de la integración económica.  

En su calidad de agentes impulsores del desarrollo económico y social, los bancos de desarrollo actúan no solo como entidades de financiamiento sino también de capacitación y de asistencia técnica. Sin embargo, al regular sus modalidades operativas la legislación en los diferentes países ha condicionado su desarrollo. Ello explica que si bien el 100% de los bancos de desarrollo opera con préstamos a mediano y largo plazo sólo un 60 a 76% de ellos suministran información, invierte en valores y/o títulos, y otorga programas especiales de fomento. Otro porcentaje menor (45 a 55%) ofrece asistencia técnica y capacitación porcentajes, que no son nada despreciables considerando que no es una práctica común en las instituciones financieras distintas a los bancos de desarrollo. Un porcentaje aún menor (30 a 36%) invierte en capital de empresas, provee de garantías, realiza arriendo financiero o realiza cofinanciamiento y coinversión. Menos del 25% participa en sociedades de capitales de riesgo, realiza underwriting u otros. Por otro lado, a nivel de las empresas las IFD contribuyen a cerrar las brechas tecnológicas, de capacitación, de inversión y de productividad vía la formación de alianzas estratégicas con centros de excelencia como universidades, centros de formación profesional, centros de investigación y de desarrollo tecnológico.

Vale la pena resaltar que, en todas las actividades mencionadas, los subsidios que otorgue el Estado deben estar basados en los principios de transparencia y competencia por recursos escasos y se deben minimizar los subsidios encubiertos, no focalizados y no valorados. La clara distinción, institucionalizada legalmente, entre los subsidios públicos y la intermediación financiera constituye un principio básico de correcta administración de recursos públicos. Por el contrario, los subsidios implícitos de una mala política de cobranza o de riesgos financieros no transparentes no son sino el reflejo de errores de diseño, que provocan una filtración de recursos públicos de elevado costo social.

Como se advierte, este conjunto de principios generales, lejos de expresar una actitud intervencionista del pasado, se traduce en la búsqueda de una armonización con el funcionamiento de la economía de mercado, compatibilizando funciones de interés social –a las que el mercado no puede atender- con un manejo sano y prudente del instrumento a través del cual se las ejecuta. Este enfoque evade falsas dicotomías  y, en definitiva, es un modo de aplicar  en la esfera del financiamiento el principio de la subsidiaridad del Estado. Desde luego, la extensión que tenga esta acción estatal  puede ser diversa según los casos, pero ello no vulnera el principio general.  

             Por lo demás, cabe señalar que las enseñanzas que se han podido advertir en América Latina luego de más de una década de reformas económicas y financieras, es que hoy en día existe una visión más equilibrada de los roles que pueda asumir el funcionamiento del mercado y los que requieren la presencia de un Estado modernizado en su estructura y eficaz en su acción. 

3.         Perspectivas y líneas de acción de la banca de desarrollo

En una situación de persistencia de la falta de acceso de importantes sectores y de la falta de financiamiento de largo y mediano plazo, no resuelto por las reformas financieras, la banca de desarrollo tiene un rol importante a jugar; por ejemplo, orientando de manera más homogénea el crédito e incorporando a aquellas empresas que debido a los altos costos de transacción que significan para los bancos su atención, quedan al margen del sistema financiero. Los bancos de desarrollo pueden, igualmente, proporcionar a las empresas que no acceden al capital extranjero una fuente más estable en la disponibilidad de financiamiento, así como facilitarles recursos a mediano y largo plazo.

Por otra parte, la banca de desarrollo puede desempeñar la función de elemento catalizador, actuando como instrumento de creación de mercados e instrumentos financieros orientados a una clientela inicialmente propia, pero llamada a relacionarse luego con la banca comercial tradicional, la cual, a su vez, incorpora de este modo a su actividad a empresas que anteriormente no calificaban para acceder a sus servicios.  De tal suerte, banca de desarrollo y banca comercial se vinculan con una relación de complementariedad en sus funciones financieras.  

En la reciente Conferencia Mundial sobre Financiamiento del Desarrollo, organizada por las Naciones Unidas, se señaló que los bancos de desarrollo conjuntamente con los bancos comerciales y otras instituciones financieras, en forma independiente o colaborando entre sí, pueden ser instrumentos eficaces para facilitar el acceso de pequeñas y medianas empresas a los medios de financiación, a las inversiones en capital social, y a una oferta adecuada de crédito a mediano y a largo plazo. Los bancos de desarrollo bien gestionados constituyen un instrumento eficaz para garantizar a estas empresas el acceso a financiación, así como una oferta adecuada de crédito a largo plazo y la promoción de innovaciones financieras encaminadas a reforzar el desarrollo financiero interno.  

Los grandes desafíos de la globalización hacen no sólo necesaria sino imperiosa la tarea de reconstruir la banca de desarrollo en nuestra región. Una banca de desarrollo eficiente y transparente, orientada a crear segmentos del mercado financiero que no se desarrollan automáticamente, puede no sólo jugar un papel esencial en el mundo global, sino además convertirse en poderoso motor de desarrollo financiero privado.  

La globalización puede ser una fuerza muy poderosa. En los últimos 30 años los países que crecieron más rápidamente especialmente en el Este de Asia, aprovecharon de la globalización por el crecimiento orientado a las exportaciones. Una característica de su estrategia fue que entendieron la globalización según sus propios términos, no a base de dictados económicos externos. Todos estos países tienen fuertes bancos de desarrollo, gobiernos con una actuación importante y un punto de vista muchos más pragmático y no ideológico en cuanto al equilibrio entre el papel del gobierno y del sector privado.

Para cumplir su rol de manera adecuada, las instituciones financieras de desarrollo deben alcanzar un diseño equilibrado, que permita conciliar su labor de fomento con la preservación de su solidez económica y financiera. Este es, probablemente, el punto básico que debe tomarse en cuenta al analizar la función de la banca de desarrollo en el mundo globalizado y en el marco de sistemas financieros liberalizados. Es sabido, en efecto, que un sistema financiero que administra los riesgos con criterios de mercado, y que además está sujeto a una supervisión estricta orientada a favorecer la minimización de aquéllos, tiene un sesgo en contra de los agentes más “caros” y de mayor riesgo relativo.  Estos son, precisamente, los segmentos  a los que se dirige la banca de fomento, pero, por lo ya dicho, es claro que en su accionar debe evitarse que al buscar corregir esa falla del mercado se caiga en un sesgo de signo  opuesto (falla del Estado), ya que con ello se estaría conspirando contra la viabilidad futura de las IFD.  

La necesidad de moverse dentro de los márgenes así acotados plantea rigurosos  niveles de exigencia a la calidad  de gestión de los bancos de desarrollo, precisamente por la diversidad de objetivos potencialmente conflictivos a los que ellos deben  atenderse simultáneamente, encuadrados unos en el campo de la llamada eficiencia institucional y correspondientes otros a las exigencias de la eficiencia operacional.. En todo caso, cuando los bancos de desarrollo sean el vehículo a través del cual se canalizan  subsidios estatales hacia determinados proyectos, sectores o programas, ellos  deben ser explícitos y debidamente presupuestados en las cuentas públicas, tanto por razones de transparencia en la administración fiscal como para evitar efectos de contaminación en los estados financieros de los bancos. No obstante, que en este aspecto los bancos de desarrollo han avanzado mucho, en situaciones de crisis como la presente son más propensos a relajar estas prácticas.  

En lo que atañe a la regulación y supervisión prudencial vigente en la mayoría de los países, si bien es adecuada para evaluar la solvencia del sistema financiero, ello no contribuye a atenuar  - incluso lo amplifica - el ciclo del crédito, con el consiguiente efecto negativo en la economía. Por ello se recomienda la conveniencia de diseñar y adoptar una normativa prudencial flexible para atenuar el carácter procíclico del crédito y suavizar así el ciclo económico.  

Las consideraciones anteriores en relación con la regulación y supervisión bancaria, son relevantes para las instituciones financieras de desarrollo. El punto central a este respecto se relaciona con la naturaleza especial de tales entidades. En primer lugar,  cabe reconocer que el propósito general de proteger la solvencia es enteramente válido en el caso de las IFD como medio para asegurar  su viabilidad en el largo plazo. Sin embargo, es preciso reconocer que esas instituciones tienen ciertas peculiaridades en cuanto a su estructura de activos y pasivos, particularmente cuando su captación de recursos se hace mayoritariamente con un horizonte temporal de corto plazo y en moneda local, frente a las características de sus operaciones activas, que típicamente deben realizarse a plazos más largos. Las posibles descompensaciones que así se originan ponen de relieve la necesidad de prácticas prudentes de administración financiera y evaluación de los diversos tipos de riesgos involucrados en la gestión de las IFD. De allí que la supervisión de éstas entraña el monitoreo, interno a las instituciones y externo a ellas, de una variedad de parámetros de desempeño que se extienden más allá del simple indicador proporcionado por el coeficiente de capital.

 

CAPITULO II  

DESPUÉS DE LA DÉCADA DE LAS REFORMAS. DEMANDAS INSATISFECHAS DE LA ECONOMÍA Y RESPUESTAS POSIBLES DE LAS FINANZAS: ¿ES NECESARIA UNA “NUEVA GENERACIÓN” DE REFORMAS?  

 

La orientación predominante de las políticas económicas en los últimos quince años aplicadas casi de manera generalizada a partir de 1990, ha sido hacia la eliminación de las barreras al comercio internacional y a la inversión, la privatización (venta) de las empresas estatales al sector privado y el ajuste fiscal y monetario. Estas políticas enfatiza fundamentalmente la estabilidad de precios, conjuntamente con medidas de ajuste estructural para mejorar la eficiencia y la competitividad de las economías.

            E balance que nos dejó la década de los noventa no fue de lo más alentador. El PIB regional se expandió a un ritmo anual de 3.2%, un poco más de 2% por encima del promedio del decenio precedente, marcado por la crisis de la deuda. Este resultado es inferior al registrado en el extenso período 1950-1980 (más de 5.5% anual). Estas tasas fueron inestables en muchos casos. El abundante retorno de los capitales externos, permitió la reactivación económica al fortalecer la demanda interna hasta 1994 y, después, en el bienio 1996-1997. Las situaciones de crisis de 1994-1995 y de 1998-1999, provocaron fuertes caídas del consumo y la inversión y agravaron el desequilibrio de las cuentas externas y fiscales, generando cuadros recesivos en varios países.

En cuanto a la pobreza, si bien el índice de pobreza disminuyó hasta 1997, posteriormente estos resultados se han revertido, y la cantidad de pobres así como la desigualdad han aumentado. Según Burki y Perry (1998) “la disminución del índice de pobreza en aquellos años en realidad fue reflejo de la disminución de la tasa de inflación acompañada por un breve crecimiento del PBI y no como consecuencia redistributiva de la riqueza financiera y comercial”. En muchos países aumentó el desempleo formal o el empleo informal, o ambos; como por ejemplo en Argentina o en Nicaragua. El primero, otrora modelo de excelencia en la aplicación de las políticas de liberalización y apertura económica y financiera, es hoy uno de los países de la región en situación más critica y con una incertidumbre muy grande sobre el desenlace final de la crisis.

El principal problema de estas políticas es que en ellas quedó prácticamente excluido el tema de la equidad. Esta exclusión fue grave en América Latina, el continente más desigual del planeta: el PIB per cápita del 20% más rico es 18.7 veces el PIB per cápita del 20% más pobre, cuando en la OCDE la proporción es de 6.8 veces y la media mundial es de 7.1 veces.

Hacia el futuro inmediato, el pronóstico no es de lo mejor. La desaceleración del ciclo económico en las tres principales economías del mundo (EUA, Europa y Japón), que simultáneamente vieron disminuir su crecimiento por los condenables acontecimientos del 11 de septiembre, tuvieron inevitables consecuencias políticas, económicas, y sociales que afectaron a nuestra región en el año 2001, advirtiéndose nuevamente la vulnerabilidad financiera de América Latina y el Caribe, puesta de manifiesto en la disminución del financiamiento externo.

Los pronósticos de crecimiento económico para la región, inicialmente optimistas han sido corregidos hacia la baja. El Fondo Monetario Internacional  prevé un crecimiento del 1% para el 2002, en comparación con el 0.5% registrado en el 2001, aunque con diferencias muy importantes entre países. La CEPAL, por su parte, prevé un crecimiento de América Latina del orden del 1.1%, y el BID, según se señala en el informe anual difundido en su reciente Asamblea Anual de Gobernadores, realizada en Fortaleza, Brasil, considera que el crecimiento de nuestras economías en su conjunto no llegará al 2%. Para el Banco Mundial las perspectivas de América Latina son todavía menos optimistas, pues sostiene que el crecimiento seguirá estancado este año y tan sólo subirá 0.5%. 

1.         De la Satisfacción a la Insatisfacción con las Reformas

La situación económica y social de la región y los pronósticos sobre las perspectivas de crecimiento han generado un escenario de desencanto, insatisfacción, y de serio cuestionamiento a las reformas económicas y financieras emprendidas en la región en los años previos. Las grandes mayorías perciben que el crecimiento económico de los años anteriores no se ha traducido en una distribución equitativa de los ingresos, sino que más bien ésta ha empeorado, y que todo el esfuerzo y sacrificio realizado no ha sido debidamente compensado. En consecuencia se percibe que los avances en materia de estabilidad y las buenas variables macroeconómicas alcanzadas no es suficiente. Como se sabe, el desarrollo productivo no es el resultado automático de una buena macroeconomía y es por ello que se precisan de políticas proactivas de desarrollo productivo.  

De acuerdo a un sondeo de opinión pública en 17 países de la región, dos de cada tres latinoamericanos cree que las condiciones económicas son muy malas, uno de cada cuatro cree que la economía mejorará en el futuro, y tres de cada cuatro cree que la pobreza se ha incrementado en los últimos años. La insatisfacción ha crecido en los años recientes. Desde 1997, la proporción de aquellos que opinan que la situación económica es mala o muy mala se ha incrementado en 14 de 17 países. Los únicos países donde la situación ha sido percibida en el 2001 como mejor respecto a los cuatro años anteriores fueron Costa Rica, México, y Venezuela.  

            La opinión pública no juzga las reformas favorablemente. En el 2001, 63% creía que la privatización no había sido beneficiosa para sus países; el 45% de los latinoamericanos esta en desacuerdo con el principio básico del libre mercado, este porcentaje era de sólo 28% en el año 2000. Con respecto a la privatización, la clase media parece ser más critica que los ricos o los pobres. El 53% de los que no tienen educación o 60% de aquellos que han completado la educación primaria no cree que haya sido beneficiosa, entre los que tienen educación secundaria o técnica esta proporción aumenta a 67%. Esta diferencia en las opiniones por clase social es un fenómeno reciente; en el 2000 esta era imperceptible. En el 2000 los individuos con mayores oportunidades para generar ingreso fueron los que más apoyaban la privatización, pero en los siguientes años la situación ha cambiado; estos grupos han llegado a ser más opuestos a la privatización que los de menores ingresos.  

Se culpa a las reformas económicas por el lento crecimiento y el decepcionante progreso social de los años 90. Respecto a ello, Lora y Barrera (2002)[1] sostienen que sin las reformas la situación hubiera sido peor. El ingreso percápita y la producción en América Latina hubiesen sido inferiores, mayor la inestabilidad, y agravadas la pobreza y la desigualdad de ingresos. Por ejemplo el ingreso percápita en América Latina es 11% más alto de lo que habría sido sin las reformas. Pero este tipo de razonamiento, de que sin la reforma las cosas hubiesen sido peores, es poco reconfortante para los pobres, para ellos lo que cuenta es la realidad cotidiana que enfrentan día a día, la falta de empleo y las pocas o nulas oportunidades de mejorar.  

2.         Nuevas Propuestas de Reformas Económicas, Financieras e Institucionales

Por lo expuesto por los principales promotores de las políticas y reformas económicas y financieras, se deduce que las medidas propuestas y aplicadas en América Latina en los años noventa fueron las correctas, pero estuvieron incompletas. Esta ha sido la idea implícita en las nuevas propuestas de los principales organismos internacionales, aunque con algunas diferencias, que en algunos casos son muy importantes, particularmente, la propuesta de la CEPAL, que plantea la búsqueda de una interrelación pragmática entre mercado y Estado; la implementación de políticas sectoriales; el apoyo al desarrollo tecnológico; y la estructuración de un nuevo orden internacional.  

La reducción de la pobreza, la equidad y el logro de una mejor calidad de vida, han adquirido un rol protagónico, dando lugar a que surja un nuevo consenso con énfasis en la equidad. Ha habido un importante cambio en el discurso en torno a los objetivos económicos y sociales. En declaraciones formales de sucesivas reuniones de jefes de Estado y de organismos financieros internacionales, se ha incorporado como metas fundamentales la reducción de la pobreza, la educación y el buen gobierno, entre otros temas de importancia, que implica un avance que va más allá del ajuste y el crecimiento plasmados en el Consenso de Washington. La reducción de la pobreza y la equidad han pasado al primer plano en la agenda del desarrollo, considerando al crecimiento como condición necesaria pero no suficiente para lograr dichos objetivos.  

Además, la nuevas reformas propuestas llamadas de “segunda generación” persiguen reconstruir el aparato estatal allí donde se prevé que es necesario y fortalecer las instituciones de gobernabilidad a partir de una nueva concepción del papel del Estado en el proceso reformador.  

En el espíritu de identificar las políticas que expresen ese nuevo objetivo, se resumen los diferentes puntos de vista sobre la nueva agenda de política para el mundo en desarrollo. Todas ellas concuerdan que el desarrollo debería ser más inclusivo y pasar de un enfoque que se focaliza puramente sobre la eficiencia a otro que incorpore la equidad. En cambio el desacuerdo radica en cual debe ser el rol de las instituciones de mercado. Unos sostienen que el mercado debe permanecer como lo principal para lograr un rápido crecimiento y reducción de la pobreza; otros tienen sus cuidados con el mercado y les gustaría poner más controles y limitaciones para la movilidad de los bienes y el capital, en particular de este último, señalado como responsable de las grandes crisis financieras últimas.  

Por otro lado, la CEPAL y el punto de vista de los grupos de la sociedad civil coinciden en que la globalización no ha sido de lo más beneficiosa para los países pobres, sin embargo, difieren en que para la CEPAL el problema no es la globalización como tal el problema, sino, el tipo de globalización que ha estado en marcha, de allí que propone una agenda para crear una nueva globalización que incorpore la provisión de bienes públicos globales, la corrección de asimetrías del orden global (financieras y macroeconómicas, de carácter productivo y tecnológico, y de movilidad de factores) y la consolidación de una agenda social internacional.  

a)      Más allá del Consenso Washington - Banco Mundial

Para el Banco Mundial, el hecho que la globalización y las reformas de “primera generación” no hayan generado a la par del aumento de las tasas de crecimiento, la disminución significativa de la pobreza y la desigualdad, se debió a que dichas medidas ignoraron la función que podrían cumplir los cambios institucionales en acelerar el desarrollo económico y social de la región.

En consecuencia, entendieron que era necesario emprender reformas adicionales para lograr ambas cosas. En especial, determinaron que era imprescindible centrarse en la calidad de las inversiones en recursos humanos, la promoción o creación de mercados financieros eficientes y sólidos, el mejoramiento del entorno legal y normativo (en especial la liberalización de los mercados laborales y el mejoramiento de las regulaciones que afectan la inversión privada en la infraestructura y servicios sociales), el mejoramiento de la calidad del sector público (incluyendo el sector judicial) y la consolidación de la mayor estabilidad macroeconómica a través del fortalecimiento fiscal. El programa de reformas propuesto abarca cinco esferas normativas generales.

  Inversión en capital humano. El programa de reforma en esta esfera gira en torno a reformas institucionales basadas en incentivos a los sistemas educacional y de salud. El programa de reforma de la educación incluye el fomento de la autonomía de las escuelas, bajo el control de los padres y las comunidades, la promoción de la competencia entre los proveedores públicos y privados, la prolongación del tiempo de asistencia a la escuela, la remuneración de los maestros en función a su rendimiento, la reforma de las instituciones pedagógicas y el aumento de los servicios de guardería infantil y del contenido educacional de estos.

  Promoción y creación de mercados financieros eficientes. El mercado financiero es segmentado con acceso restringido a sectores la microempresa y los productores rurales  e impide que el crecimiento económico produzca todo el efecto que podría producir en cuanto a crear empleo y reducir la pobreza. Para ello, es necesario mejorar la reglamentación y la supervisión de los mercados financieros, fomentar la competencia, privatizar los bancos de propiedad estatal ineficientes, intervenir en la creación de mercados de bonos y acciones muy activos y líquidos, y buscar la integración de los mercados financieros segmentados para microempresas, el sector rural y la vivienda.

  Entorno legal y reglamentario. La protección de los derechos de propiedad, la ejecución de los contratos y la credibilidad de la estructura jurídica y normativa en América Latina, esta muy rezagada en comparación con otras regiones. Por tanto se propone como reforma en este campo, mejorar la protección que brindan los derechos de propiedad, ampliar los programas de otorgamiento de títulos de propiedad, formular leyes eficientes sobre competencia, y eliminar la reglamentación innecesaria o ineficiente de la actividad económica. Se propone la reforma de los mercados de trabajo y de los marcos normativos para la inversión privada en infraestructura y servicios sociales.

Modernización del sector público. Para que las reformas se puedan formular y ejecutar en la debida forma, es preciso que los gobiernos de la región sean dignos de confianza, eficientes y responsables. Ello esta estrechamente vinculado a la inversión y al crecimiento económico. Por consiguiente, el programa de reformas  tienen por finalidad lograr que los gobiernos se orienten a los resultados y sean responsables y transparentes. Las mejoras deseadas comprenden una descentralización eficiente del gobierno, la reforma de la administración pública y la reforma del poder judicial.

Fortalecimiento fiscal. En un contexto de mayor integración financiera y de inestabilidad de los flujos de capital, la prudencia y la flexibilidad fiscal son la base de la estabilidad macroeconómica. Es necesaria una “segunda generación” de reformas fiscales para garantizar la sostenibilidad en el largo plazo mejorar la eficiencia, y promover la igualdad. Así, se proponen la reforma de la seguridad social, a fin de asegurar la viabilidad financiera de estos sistemas y cubrir las obligaciones que actualmente no tienen financiamiento previsto, y la reforma fiscal, a fin de que los efectos de los ajustes fiscales que se realicen a nivel nacional no sean menoscabados por una gestión fiscal inadecuada en los otros niveles de gobierno.

b)      Agenda para una Nueva Globalización - CEPAL

La CEPAL destaca la necesidad común de avanzar en una segunda ola de reformas, que no se limiten a una mayor liberalización de los mercados, sino que busquen una interrelación pragmática entre Estado y mercado. Recientemente ha planteado un conjunto de propuestas para la construcción de un nuevo orden internacional de tal manera que América Latina participe en el desarrollo de una globalización más sólida y con una mejor inserción en dicho proceso. La estructuración de un nuevo orden institucional a juicio de la CEPAL debería considerar una agenda global que comprenda temas como: provisión de bienes públicos, corrección de asimetrías del orden global (financieras y macroeconómicas, de carácter productivo y tecnológico, y de movilidad de factores) y la consolidación de una agenda social internacional basada en los derechos.

Provisión de bienes públicos globales de carácter macroeconómico. La estabilidad macroeconómica y financiera internacional es un bien público global, con externalidades positivas que benefician a todos los participantes en los mercados internacionales y que evita las externalidades negativas vinculadas al fenómeno de contagio, tanto de la euforia como de los pánicos financieros e impulsos recesivos en general. Por ello, es importante el desarrollo de instituciones que garanticen la coherencia global de las políticas macroeconómicas de las principales economías; la supervisión macroeconómica de todas las economías con fines preventivos y la elaboración de códigos de buenas prácticas de gestión macroeconómica; la formulación de estándares internacionales de regulación y supervisión prudencial de los mercados financieros, y de provisión de información a los mercados.  

La corrección de las asimetrías financieras y macroeconómicas. La reforma financiera internacional debe centrarse, además, en la corrección de las asimetrías financieras y macroeconómicas básicas del sistema económico internacional. Esta tarea debe emprenderse con un enfoque integral y abarcar actividades destinadas a la supervisión macroeconómica, la regulación de los flujos de capital, la provisión de liquidez en casos de crisis, el diseño de esquemas multilaterales para manejar los problemas de sobreendeudamiento, el fortalecimiento de la banca multilateral de desarrollo y el logro de un nuevo consenso en torno al alcance de la condicionalidad en el acceso a recursos oficiales internacionales. El objetivo de ésto es la reducción del acceso segmentado y volátil de los países en desarrollo a los recursos financieros internacionales y la apertura de espacios que les permitan ampliar los márgenes para la adopción de políticas macroeconómicas anticíclicas.  

Desarrollo tecnológico. En contextos competitivos de dinamismo tecnológico, la inversión en tecnología es un requisito para la sobrevivencia misma de las empresas que operan en el mercado. El acceso a la tecnología es más limitado para las pequeñas empresas y éstas tienden a acumular con el tiempo desventajas competitivas dinámicas asociadas al menor aprendizaje por experiencia. En este contexto, los sectores productivos incluyen en todo momento empresas con muy diferentes conocimientos técnicos. En este ámbito, se justifica la intervención del Estado en la creación, adaptación y difusión de tecnología. Esta es, además, una de las pocas áreas donde los subsidios estatales (dentro de ciertos límites) están explícitamente aceptados por la Organización Mundial del Comercio y son, por lo tanto, consistentes con el contexto actual de globalización.  

Inclusión de la migración en la agenda internacional. La plena incorporación de la migración en la agenda internacional también es un elemento esencial de un sistema internacional destinado a superar las asimetrías del orden global. No existe justificación teórica alguna para liberalizar los mercados de bienes, servicios y capitales, mientras se siguen aplicando estrictas restricciones a la movilidad internacional de la mano de obra. La liberalización asimétrica de los mercados tiene efectos evidentemente regresivos en el nivel mundial, ya que beneficia a los factores de producción más móviles (capital y mano de obra más calificada) y perjudica a los de movilidad restringida (mano de obra menos calificada). Por lo tanto, una de las prioridades de la agenda internacional debe ser la concertación de acuerdos que amplíen la movilidad de la mano de obra y fortalezcan la gobernabilidad de la migración internacional. El principal objetivo debe ser la adopción de un acuerdo global sobre políticas migratorias. 

Los derechos económicos, sociales y culturales. Uno de los principales adelantos que ha traído la globalización ha sido la extensión a todo el mundo de valores y principios éticos, como los derechos humanos, la equidad, la democracia, el respeto por la diversidad étnica y cultural, y la protección del medio ambiente. Sin embargo, la exigibilidad de estos derechos no tiene hasta ahora incentivos claros, ni existen métodos que garanticen su aplicación. Por este motivo, la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales debe evolucionar gradualmente, hacia una exigibilidad política mucho más clara, no sólo en foros internacionales sino, y sobre todo, en foros nacionales representativos, en los que se discutan las evaluaciones internacionales de la aplicación efectiva de los compromisos adoptados por los países. En todos los casos, los compromisos y su consecuente exigibilidad deben concordar con el grado de desarrollo de los países, y en particular, con su capacidad para alcanzar metas que puedan beneficiar efectivamente a todos los ciudadanos, lo que permite evitar tanto el voluntarismo como el populismo.

c)       El Disenso de Washington

La Comisión de la Fundación Carnegie y el Diálogo Interamericano, sobre la Reforma Económica en las Sociedades Desiguales de América Latina, ha propuesto lo que se ha denominado “diez más uno” nuevos instrumentos para mejorar la equidad, y lo presenta como un nuevo paradigma que explícitamente abarca como objetivos centrales la equidad y la reducción de la pobreza, es decir, como fines en sí mismos y como mecanismos eficaces para promover un mayor crecimiento. La propuesta comprende: 

            Disciplina fiscal reglamentada. Para evitar que los gobiernos gasten más de lo que recaudan y más de lo que pueden financiar, lo cual tiene altos costos para los pobres y las clases medias emergentes; el compromiso con la disciplina fiscal debe ir hacia un presupuesto saludable, basado en reglas y procedimientos transparentes; 

            Atenuar las expansiones y contracciones del mercado. Los auges favorecen más a los ricos, y las crisis perjudican sobre todo a los pobres. Las políticas fiscales, monetarias, las exigencias bancarias, y otros requisitos financieros para manejar la inestabilidad y minimizar las crisis, deben consolidarse en los períodos de bienestar; 

            Redes automáticas de protección social. En las etapas de recesión, debe aplicarse de manera automática el gasto para empleo público de emergencia y subsidios para que las familias puedan asegurar la escolaridad de los niños; 

            Escuelas también para los pobres. Los sistemas educativos centralizados refuerzan la desigualdad. Por ello, debe otorgarse mayor autonomía a las escuelas, recortar los subsidios a quienes puede pagar los estudios, y mayor gasto público para programas preescolares; 

            Gravar a los ricos y gastar más en los demás. La región depende en demasía de los impuestos al consumo, que son regresivos. Deben cerrarse los vacíos legales y reducir la evasión del impuesto a la renta, y mejorar así la recaudación sin aumentar la carga impositiva sobre los hogares de la clase trabajadora y de la clase media; 

            Apoyar a la pequeña empresa. Eliminar las barreras burocráticas y la debilidad de los sistemas financieros y judiciales que traban las iniciativas de expansión de la Pyme. Garantizar el cumplimiento de los acuerdos crediticios, el respeto de los derechos de los accionistas minoritarios, la supresión de los créditos blandos de los bancos estatales, y el acceso a información y servicios profesionales; 

            Proteger los derechos de los trabajadores. Los pobres padecen el costo de un régimen laboral que le brinda poca protección y es muy reglamentado. Para ello, se requiere acabar con la excesiva rigidez de las reglamentaciones que frena la movilidad laboral y el crecimiento; 

            Abordar abiertamente la discriminación. Debe ayudarse a derribar las barreras sociales y políticas que perjudican a las minorías sociales por su color y género; 

            Sanear los mercados de tierras. Una nueva generación de programas de reforma agraria puede hacer verdaderamente competitivos los mercados de tierras rurales, dando por fin oportunidades justas a los campesinos pobres. El nuevo enfoque enfatiza el crédito y la participación comunitaria, y depende menos de la centralización burocrática;  

            Servicios públicos al servicio de los consumidores. La escasa infraestructura, salud pública, y servicios regulatorios, tales como la protección al consumidor han sido muy gravosos para los pobres y los cuasi-pobres. Estos y los demás consumidores de bajos ingresos deben ser ahora el centro de una nueva cultura de servicios; y,

              Reducir el proteccionismo de los países ricos. Las barreras a las importaciones agrícolas y textiles impuestas por los países ricos agravan la pobreza y la desigualdad en América Latina. Su reducción tendrá el efecto opuesto.  

En la propuesta de la Comisión de la Fundación Carnegie y el Diálogo Interamericano quizás cabe resaltar el proponer como una de las principales políticas el apoyo a la Pyme, y la lucha frontal contra la discriminación. En el caso de América Latina donde entre el 70% y 99% de las unidades productivas son micro y pequeñas empresas, responsables de la mayor parte del empleo que se genera, por consiguiente, políticas activas de apoyo a estas empresas son muy importantes para avanzar en la lucha contra la pobreza. Por otro lado, la lucha contra la discriminación adquiere una significación importante allí donde existe minorías, comunidades indígenas, o mujeres marginadas.

d)      El Punto de Vista de la Sociedad Civil

Así como los representantes de gobiernos, organismos internacionales y otros, que tienen la función de diseñar y/o implementar las políticas y reformas económicas y financieras; la sociedad civil, -ONGS, gremios de trabajadores, etc- quienes tienen que vivir bajo estas reglas determinadas por los sectores antes indicados, también hace sentir su voz a través de sus diversas reuniones, siendo su expresión máxima el Foro Mundial Social, que en su última versión se reunió en Porto Alegre, Brasil. Las organizaciones que conforman este Foro cuestionan en gran medida al neo-liberalismo económico y la globalización de los mercados comercial y financiero. Algunas de sus propuestas son:

  Trato preferencial para los países en desarrollo y transparencia en el comercio mundial.  Eliminar las reglas de la OMC sobre propiedad intelectual y limitar su rol en la liberalización de la industria de servicios, considerando que el libre comercio no garantiza el bienestar y desarrollo. Asimismo, permitir tarifas y subsidios que ayuden a proteger la industria de manufacturas en los países en desarrollo y crear un sistema de precios transparente para los productos agrícolas y los recursos naturales. 

Limitar el poder de las corporaciones transnacionales. Enfatizan la necesidad de separar las corporaciones del Estado, implementar leyes anti-corrupcion. Hacer que las corporaciones sean transparentes no solo con sus accionistas sino también con la sociedad en su conjunto.

Controlar los flujos de capital. La liberalización financiera ha aumentado la desigualdad global y ha sido la principal causa de las crisis y contagio financiero, por consiguiente, es necesario: establecer políticas para el control de los flujos de capital y reforzar las regulaciones sobre los actores de los mercados financieros. 

Reformar los organismos financieros internacionales. Hacer que las instituciones financieras internacionales sean más transparentes y responsables y ampliar el rol de los países en desarrollo en el proceso de toma de decisiones en dichas instituciones. Sugieren poner a las instituciones de Bretton Woods y a la OMC bajo la dirección de las Naciones Unidas. También proponen la creación de una moneda de cambio, un Fondo de Estabilización del Mercado de Materias Primas, y un Fondo para el Desarrollo. 

Reducir la deuda externa de los países en desarrollo e implementar nuevos mecanismos de préstamo. El pago de la deuda externa absorbe un monto sustancial de los recursos de los países en desarrollo, lo cual debería suspenderse y buscar nuevas fuentes de fondos para “el desarrollo socialmente justo y ecológicamente sostenible”. Estas iniciativas deberían financiarse con rentas que fueron previamente destinados por pagos de deuda, recuperación de riqueza robada por soberanos del tercer mundo, incremento de la ayuda social para el desarrollo, y un impuesto sobre la propiedad al 10% más rico de los ciudadanos de cada uno de los países.  

Condicionalidad mutua. Los organismos financieros internacionales deben implementar un mecanismo de préstamos basado en el principio de “condicionalidad reversa,” en el sentido que la deuda sería pagada solamente si el dinero prestado es utilizado apropiadamente y contribuye al desarrollo social y económico del país.  

3.        Lecciones Aprendidas Después de más de una Década de Reformas Estructurales

No cabe duda que las políticas y reformas económicas y financieras de la última década estimularon el crecimiento económico y la productividad, pero también es cierto que el impacto económico ha sido menor al esperado, y que las reformas económicas no son neutrales en la distribución pues generan ganadores y perdedores. Las lecciones aprendidas en más de una década pueden sintetizarse en las siguientes:


CAPITULO III

 

NUEVOS MECANISMOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA: UN ENFOQUE BASADO EN LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

 

El desarrollo tecnológico debe ser uno de los temas centrales en la agenda económica de nuestros países, toda vez que contar con empresas de tecnología moderna y apropiada constituye una condición fundamental para cualquier país que tenga como objetivo mantenerse competitivo en el escenario económico del siglo XXI. Sin la dinámica del surgimiento de nuevas empresas de orientación innovadora y la incorporación de tecnología modernas e innovación de productos y procesos por parte de las empresas existentes, el sistema económico nacional se ve privado del dinamismo necesario para acelerar el proceso de desarrollo y crecer a niveles suficientes como para mejorar el bienestar y reducir los niveles de pobreza.  

En América Latina han existido instituciones científicas y tecnológicas desde el siglo pasado, pero es recién a partir de los años 50 que se crearon instituciones encargadas de coordinar la tarea de investigación a nivel nacional. En los años 80 como resultado de la crisis económica que sufrieron prácticamente todos los países de la región, que limitó su disponibilidad de recursos, se descuido mucho el apoyo a la investigación y desarrollo tecnológico; y en los años 90 se dejo a que fuera el propio mercado quien impulsara esta actividad. 

Sin embargo, la respuesta de las empresas no fue de la más afortunada, los niveles de gasto destinado a investigación y desarrollo tecnológico (IyD) que realizan los países es reducido en comparación a los niveles de los países desarrollados. De acuerdo a estudios realizados por ALIDE (2000) y por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, del Perú (2001), el gasto por dicho concepto en muy pocos casos se acerca siquiera al 1% del PIB -la excepción son Costa Rica y Cuba-, lo que muestra la escasa prioridad asignada por nuestra región a este aspecto, que por cierto contrasta con la importancia asignada por los países desarrollados. Además, a diferencia de esos países, el gasto en IyD en los países de América Latina es realizado en primer lugar por el gobierno en alrededor del 50%, en segundo lugar por los centros de enseñanza superior, y en tercer lugar por las empresas. Estos resultados ponen en evidencia que el esfuerzo que realizan las empresas latinoamericanas en IyD es débil, lo que sin duda tiene implicancias negativas en sus posibilidades de competir con éxito en el mercado global.  

Ante ello, los gobiernos en primer término optaron por poner mayor atención a mejorar –a crear en los casos que se carecía de ello- el marco legal, la estructura institucional, así como fortalecer al organismo rector del sistema de investigación y desarrollo tecnológico, encargado de coordinar, diseñar y dirigir la política nacional en esta actividad. Ello es necesario porque en algunos países hay una gran variedad de programas que originan confusión y duplicidad de acciones con la consecuente asignación ineficiente de recursos. Por ejemplo, en México el inventario de instrumentos básicos de apoyo financiero del Gobierno Federal para la investigación y desarrollo tecnológico del año 2001[2] estaba compuesto por 154 programas (sin incluir los programas de las entidades federativas) operados por 9 dependencias. Estos programas están enfocados primordialmente a mejorar la operación de las unidades productivas y carecen de una estrategia integradora.  

En coordinación con las instancias públicas respectivas y en el marco de una política de desarrollo e innovación tecnológica, a los bancos de desarrollo les cabe la responsabilidad de apoyar y promover el desarrollo tecnológico y la innovación en el país, privilegiando en su actuación, el apoyo a empresas e instituciones que invierten en el desarrollo de nuevos productos y procesos, en la búsqueda continua de la innovación y el liderazgo tecnológico.  

Con ese propósito deben integrar una variedad de fuentes y modalidades de financiamiento, tales como préstamos, capital de riesgo para inversiones en empresas de base tecnológica, mecanismos de garantías tecnológicas para respaldar proyectos de innovación de las pequeñas y medianas empresas, de manera tal, que toda la gama de apoyos sean capaces de cubrir el ciclo completo de la innovación empresarial. En esta parte precisamente se destaca el apoyo que brindan los bancos de desarrollo en el ámbito de la innovación y desarrollo tecnológico así como las políticas generales y específicas que fomentan el desarrollo tecnológico de la micro y pequeña empresa.    

1.        Las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas en las Políticas de Ciencia y Tecnología  

Seguidamente, se dan a conocer aspectos relevantes de las políticas de ciencia, tecnología e innovación en algunos países, respecto a la micro, pequeña y mediana empresa:  

En Argentina, el Estado esta obligado a movilizar, racionalizar y fortalecer las actividades y recursos de las distintas instituciones tecnológicas que guarden relación con la actividad de la pequeña y mediana empresa. Al mismo tiempo se orienta a consolidar y extender la convergencia de esfuerzos entre instituciones públicas, privadas y empresas, a manera de mejorar la competitividad de la Pyme. De otro lado, se han introducido beneficios promociónales vía la facilitación de fondos financieros mediante créditos para proyectos de modernización y desarrollo tecnológico; créditos de reintegro contingente para el financiamiento de proyectos de desarrollo tecnológico; subsidio para el financiamiento de proyectos de desarrollo de negocios originados en investigación y desarrollo para Pyme; subsidio para el financiamiento de proyectos de capacitación y reentrenamiento del personal; subsidio para la formulación de proyectos de investigación y desarrollo; transmisión de tecnología; como también asistencia técnica dirigida a la Pyme.  

Existen incentivos no fiscales para facilitar el acceso al crédito a las Pymes, estableciéndose entre otras, bonificaciones de la tasa de interés para créditos de actualización y modernización tecnológica. También se ha implementado el Programa de Modernización Tecnológica financiado con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo, por un monto de US$95 millones. Con dicho aporte se creó el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR).  

En Brasil, en el marco de la política de desarrollo empresarial están establecidos incentivos fiscales y financieros de forma simplificada y descentralizada para la Pyme, de acuerdo a la capacidad de generación y manutención de ocupación y empleo, potencial de competitividad y de capacitación tecnológica, que garantice su crecimiento y desarrollo. Los recursos federales destinados a I&D y capacitación tecnológica en el área micro y pequeño empresarial, son de un mínimo de 20% y son canalizados por organizaciones federales del campo de la C&T. Asimismo se están considerando otras facilidades como el acceso con tratamiento diferenciado a los servicios que ofrecen las entidades tecnológicas públicas.  

En Colombia, la legislación Pymes, incluye en sus objetivos la formación de capital humano y la asistencia para el desarrollo tecnológico. Con este fin se implementó el Fondo de Modernización y Desarrollo Tecnológico de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FOMIPYME), bajo la dirección del Ministerio de Desarrollo Económico, para la financiación de proyectos, programas y actividades para el desarrollo tecnológico de estas empresas y la aplicación de instrumentos no financieros dirigidos a su fomento y promoción. Este fondo cuenta con recursos del orden de los US$8.9 millones.  

Chile, es uno de los países de América Latina que más apoya el desarrollo tecnológico, allí precisamente hay en operación algunos fondos y programas públicos. Algunos de ellos administrados por la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) que tienen esa finalidad. En ese sentido, en la propuesta de Estatuto para el Fomento y Desarrollo de la Pequeña Empresa, que incluye aspectos de C&T referidos a la investigación y desarrollo, se plantea desarrollar un sistema de fondos y programas especiales para promover la investigación y el desarrollo productivo en el país, teniendo como su horizonte estratégico el desarrollo de la Pyme. Asimismo, propone incentivar a que las universidades y centros tecnológicos incluyan en sus programas de docencia, investigación, asistencia técnica y prácticas profesionales a la Pyme. La propuesta hace referencia también en forma explícita a incentivar y facilitar la protección de la propiedad intelectual e industrial de la Pyme, autorizándose a los organismos competentes a subsidiar algunos de los costos en que deban incurrir para ello.  

En México, en el Plan Nacional de Desarrollo se establecen acciones programáticas para apoyar el desarrollo de la microindustria, en el sentido de promover los proyectos de reconversión, adecuación, asimilación y desarrollo tecnológico, y la capacitación en gestión a los microempresarios.  

El Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001-2006 del CONACYT, establece apoyos conjuntos con la Secretaría de Economía para Pyme, para la creación del Fondo de Apoyo Financiero al Desarrollo Tecnológico, para apoyar a empresas de base tecnológica mediante la creación de un fondo de capital de riesgo para desarrollo tecnológico. Con ello se busca promover mediante incentivos financieros a las empresas del sector productivo para que incrementen su participación en inversión en C&T.  

En el Perú, el gobierno tiene la responsabilidad de impulsar la modernización tecnológica de la Pyme y el desarrollo del mercado de servicios tecnológicos que permitan la innovación continua, a fin de elevar la competitividad de este estrato empresarial, en cada uno de los sectores de la producción de bienes y servicios. Asimismo está establecido que el gobierno promueve la investigación e innovación tecnológica, orientadas a contribuir con el mejoramiento de la productividad, la ampliación de mercados, la asociatividad entre empresas, la integración de la cadena productiva y la generación de empleos, así como con su nivel innovativo. Toda ello con la participación del sector privado.  

En Venezuela el Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Ciencia y Tecnología y de los ministerios competentes en materia de la producción y el comercio deben promover la innovación y el desarrollo tecnológico en el sector, mediante programas de asistencia técnica y financiera que permitan la conformación de base tecnológica en la pequeñas y medianas industrias, incorporando mejoras en sus procesos de gestión como parte de sus estrategias de desarrollo empresarial.  

Con este fin en el marco del Plan Nacional de Ciencia y Tecnología e Innovación, el Ministerio de Ciencia y Tecnología fomentará el establecimiento y desarrollo de una infraestructura tecnológica, de promoción de parques tecnológicos, así como la transferencia de tecnologías; apoyando programas que persigan el objetivo de incorporar, asimilar o aplicar innovaciones en las diferentes etapas de los procesos productivos, formar recursos humanos, transferir tecnologías de las Pyme nacionales y extranjeras, etc.

2.         Programas para el Desarrollo Tecnológico de la Pyme en la Banca de Desarrollo  

Como se ha mencionado en anteriores publicaciones la banca de desarrollo ha orientado una creciente disponibilidad de recursos y líneas de crédito para el sector Pyme. Las IFD en la región cuentan con líneas y programas específicos que apoyan directamente el proceso de innovación y desarrollo tecnológico en la Pyme. Las  IFD canalizan recursos financieros para dichos propósitos ya sea como de manera directa en la modalidad de bancos de primer piso, o de manera indirecta como bancos de segundo piso a través de intermediarios financieros bancarios y no bancarios. En términos generales, el apoyo por parte de las instituciones financieras de desarrollo a la Pyme en los distintos sectores de la actividad económica y en las distintas etapas del proceso innovativo y desarrollo tecnológico son:  

Préstamos de mediano y largo plazo: Préstamos para adquisición de bienes de capital, inversiones fijas y semifijas, destinadas al desarrollo de nuevas tecnologías; Desarrollos Tecnológicos que se relacionen con innovaciones en procesos o productos; obtención de certificación de normas de calidad; capital de trabajo puro y asociado a la inversión fija.

Créditos participativos: Programas de Capitalización de Empresas de Base Tecnológica, con el objetivo de estimular el desarrollo tecnológico y fortalecer a la Pyme del área tecnológica.

Capital de Riesgo: Fondos de capital de riesgo que buscan atraer inversiones institucionales para aplicar capital de riesgo en empresas que presenten buena perspectiva de crecimiento y valorización, en distintas áreas de la actividad industrial.

Otros apoyos: Financian proyectos de innovación tecnológica consistentes en actividades de investigación y desarrollo de tecnologías de nuevos productos, bienes o servicios, y la incorporación de nuevos procesos a la producción, incluyendo modelos, prototipos y experiencias piloto. Así como proyectos de implantación, expansión y modernización; financiándose entre otros, los estudios de prefactibilidad o factibilidad para el escalamiento productivo de proyectos de alto contenido innovativo. También se financia el costo de gestión de la transferencia tecnológica; entrenamiento técnico de los recursos humanos, entre otros.

Los montos otorgados por los préstamos pueden en muchos casos cubrir el 100% de la necesidad de financiamiento, dependiendo de la naturaleza del proyecto. En algunos casos se incluyen otro tipo de inversores, que canalizan recursos vía los fondos de capital de riesgo de incubadoras de empresas.    

Experiencias de las instituciones financieras de desarrollo en apoyo de la tecnología  

En Argentina, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO) a través de la línea de crédito “Préstamos para el financiamiento a la modernización tecnológica”, financia desarrollos tecnológicos que se relacionen con innovaciones en procesos o productos que sean llevados a cabo por empresas productivas locales con la finalidad de mejorar la competitividad del sistema productivo nacional. El período de amortización es de hasta 5 años contados a partir de la finalización del período de gracia. El préstamo financia hasta el 80% de las inversiones previstas, con un límite de hasta US$2 millones. Además, el Banco cuenta con líneas especiales para la Pyme, para financiar bienes de capital y certificación de calidad normas ISO 9000, con plazos que van desde los 6 meses a 5 años y montos de financiación de entre US$20 mil a US$500 mil, a tasas de interés de 9.5% a 11% en dólares.  

En el caso de Brasil, la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), vinculada al Ministerio de Ciencia y Tecnología, es la principal agencia del gobierno federal para el financiamiento de la C&T desde 1965. Las líneas principales de apoyo ofrecidas son: a) Apoyo integral a clientes Base-FINEP, que apoya la viabilidad de empresas de base tecnológica, financiando planes de negocios e inversiones en gestión empresarial, tecnológica, ambiental y de calidad; inversiones para la implantación y ampliación de unidades productoras de bienes y servicios; perfeccionamiento y desarrollo de procesos, productos y mercados; e infraestructura de I&D; b) Innovación y tecnología, apoya proyectos de carácter científico y tecnológico, financiando investigación básica y aplicada, desarrollo experimental, servicios científicos, tecnológicos y de consultoría; perfeccionamiento, adquisición, adaptación y desarrollo de procesos, productos o tecnología para el medio local; fortalecimiento de equipos dedicados al desarrollo y/o adaptación de tecnologías; implantación, expansión y equipamiento de centros de investigación tecnológica; c) Pré-Inversión: apoya a empresas de servicios de ingeniería ofreciendo financiamiento a sus clientes. Financia: planes, estudios de viabilidad técnica, económica y ambiental; levantamiento de datos para el proyecto, proyectos de modernización y/o ampliación de capacidad técnica, administrativa, productiva o operacional, estudios y proyectos para optimización del consumo de energía, de gestión ambiental, certificación de calidad y ambiental.  

    El apoyo ofrecido por FINEP se da bajo diferentes modalidades: financiamiento convencional, en condiciones de pago a acuerdo a la tasa de interés de largo plazo (TJLP). Financia hasta el 80% del valor de la inversión. La tasa de referencia cobrada por FINEP es la TJLP + 2% a 6% activa anual, el costo final esta en función del análisis de la operación. Adicionalmente cobra una comisión de 1% sobre el valor de cada desembolso. Financiamiento de retorno variable, cuyas condiciones de pago están vinculadas al ingreso operacional liquido, pues el costo financiero es un porcentaje de éste más una comisión de 1% sobre el valor de cada desembolso. Financia hasta el 80% de la inversión. En ambos casos los plazos son hasta 10 años, con 3 gracia. Otras modalidades son vía aporte de capital mediante la compra de acciones o debentures convertibles por fondos de capital de empresas. En esta modalidad FINEP trabaja con otras instituciones para desarrollar instrumentos que faciliten el aporte de capital de riesgo a empresas de base tecnológica, donde apoya la constitución de fondos de capital, adquiriendo partes de las cuotas y promoviendo que inversores locales y extranjeros adquieran las demás cuotas; y apoyo financiero no-reembolsable con participaciones de hasta 80% del valor del proyecto de empresas con fines de lucro; 90% si son de empresas sin fines de lucro; y, 100% en caso de infraestructura de instituciones. El plazo de ejecución es de 2 años.  

En Chile, la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) apoya la innovación y desarrollo tecnológico, mediante el Fondo de Desarrollo Productivo por el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC) que tiene por objetivo promover, orientar, financiar y cofinanciar la ejecución de proyectos de innovación tecnológica, transferencia tecnológica asociativa, implementación de infraestructura tecnológica y, en general, fomentar todas las etapas del desarrollo de proyectos derivados de un proceso innovador, llevado a cabo por empresas productivas de bienes y servicios. Este Fondo cuenta con líneas de financiamiento a la innovación tecnológica, financiamiento a centros de transferencia tecnológica, de transferencia asociativa,  a la infraestructura tecnológica, y financiamientos a estudios de inversión.  

En Colombia, el Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOLDEX), tiene una línea de financiamiento de segundo piso, especialmente dirigida al desarrollo tecnológico, que cubre las distintas etapas de proyectos que busquen elevar, la competitividad e innovación del aparato productivo colombiano. Mediante esta línea financia hasta el 100% de las inversiones que se proyecten realizar siempre que no excedan los US$89 mil, en el caso de empresas individuales. Para grupos de empresas financia hasta el 100% de las inversiones que se proyecten realizar hasta un máximo de US$221 mil. El plazo es hasta 7 años con 3 de gracia. BANCOLDEX transfiere los recursos a una tasa de redescuento que es independiente del plazo, y es equivalente al índice de precios al consumidor más 2% efectivo anual. La tasa de interés al usuario final es libremente negociada con el Banco operador de esta línea de financiamiento.  

Por otro lado, el Instituto de Fomento Industrial (IFI) cuenta con la línea de crédito especifica del convenio IFI–COLCIENCIAS, también en la modalidad de segundo piso, que otorga créditos de largo plazo a proyectos de innovación y desarrollo tecnológico de empresas o entidades radicadas en el país. El IFI redescuenta hasta el 100% del crédito que solicite el intermediario financiero. Sin embargo, el crédito con cargo a esta línea y sobre el cual se concede el incentivo a la innovación tecnológica, no puede exceder del 80% del valor del proyecto. El plazo es hasta 10 años con 3 de gracia. Las tasas de interés de redescuento en pesos es hasta 8%, y en dólares hasta el 3%.  

En Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), cuenta con la línea de crédito “BN Desarrollo Tecnológico”, dirigida a empresas que requieran recursos para el desarrollo de software y necesidades afines. Como garantías, además de las tradicionales, se puede optar por realizar un fideicomiso de garantía con los contratos de venta para productos a la medida y las licencias para productos empacados. El tope de financiamiento es hasta el 80% del costo del proyecto. Tanto el BNCR, como el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC), de Costa Rica, cuentan con líneas destinadas al sector Pymes que financian la adquisición de bienes de capital, capital de trabajo, ayudan a su capitalización mediante aportaciones de capital vía capital de riesgo y otras aportaciones. Tales préstamos favorecen indirectamente la transferencia tecnológica y su ejecución.  

En Ecuador, la Corporación Financiera Nacional (CFN) cuenta con la línea de financiamiento de segundo piso, “Innovación Tecnológica–FUNDACYT”, destinada a la compra o alquiler de equipos de laboratorio, maquinaria y equipo para taller, herramientas y accesorios, equipo de computación y software, materiales e insumos, elaboración de estudios especiales, recursos bibliográficos, remuneraciones del personal técnico de la empresa que integre el equipo ejecutor, pasajes y viáticos de viajes nacionales e internacionales, entrenamiento del equipo ejecutor; contratación con centros de investigación científica o tecnológica sin fines de lucro, contratación de expertos para tareas específicas; construcción y equipamiento de planta piloto; contratación de servicios de consultoría, de hasta el 5% del monto del proyecto. El monto de los préstamos es hasta US$250 mil, a plazos de hasta 8 años con 3 años de gracia. Adicionalmente, la CFN tiene una línea de crédito multisectorial que financia capital de trabajo y servicios técnico-gerencial de apoyo a la inversión que tengan por objeto el mejoramiento y desarrollo técnico, tecnológico y gerencial, para modernizar y racionalizar la actividad de la empresa. Financia hasta US$2 millones, con plazos de hasta 11 años.  

En El Salvador, el Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), cuenta con programas de crédito, en la modalidad de segundo piso, para la industria manufacturera, Pyme, e industria de software y tecnología. Dichos programas financian el capital de trabajo permanente; estudios y servicios técnicos, capacitación de personal, adquisición de tecnología; adquisición de maquinaria, equipo y gastos de internación e instalación; construcciones, instalaciones e infraestructura física; y Adquisición de software con licencia, hardware y demás tecnología computacional. Los plazos son de hasta 15 años y las tasas de interés van del 5.5% al 6.25% para los intermediarios financieros.  

En México, Nacional Financiera S.N.C. (NAFIN), ha formado el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Modernización Tecnológica (FIDETEC), el cual provee de garantías y financiamiento de largo plazo para la investigación precomercial de las empresas. NAFIN cuenta con programas de crédito que apoyan la modernización, adquisición de bienes de capital, así como la innovación, adaptación o actualización de tecnologías, entre otros rubros de la operación del negocio. Por otro lado, el Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT), cuenta también con líneas de crédito de primer piso que financian el equipamiento de la Pyme, mediante la adquisición de bienes de capital; y con el “Esquema Financiero para el Apoyo a la Industria del Software” que apoya las necesidades de capital de trabajo de las empresas desarrolladoras de software, tales como capacitación, sueldos, viajes, renta de instalaciones, mobiliario, equipo de cómputo, pago a supervisores y obtención de certificaciones, con base en contratos de servicios específicos. Según la línea y el proyecto financia hasta el 85% de la inversión con plazos de hasta los 10 años. 

3.            Programas e Iniciativas de Apoyo al Desarrollo Tecnológico: Casos Relacionados

a)         Incubadoras de empresas en Brasil

En Brasil, las incubadoras de empresas tienen una infraestructura tecnológica bastante difundida. Este movimiento se inicia en mediados de los años 80. Según la Asociación Nacional de Entidades Promotoras de Empresas de Tecnología Avanzada (ANPROTEC), en su ultimo censo del año 2000, y en un estudio realizado por Vedovello y otros (2001) en un conjunto de 25 empresas incubadas localizadas en cuatro incubadoras en funcionamiento en las ciudades capitales de tres estados brasileños, entre diciembre del 2000 y marzo del 2001, indica que Brasil cuenta con 135 incubadoras. Sobre la base de dichos estudios se rescatan algunas características relevantes acerca de las incubadoras de empresas en Brasil.  

Los objetivos de las incubadoras en operación en Brasil no difieren de las existentes en otros países, como son: estimular las actividades de empoderamiento, promover el desarrollo y la diversificación económica; el desarrollo tecnológico; promover la generación de empleos; y mejorar la rentabilidad.  

Las incubadoras establecidas son de tres tipos: tecnológicas (que acogen empresas de base tecnológica, estimulando la participación de universidades y centro de investigación) que representan el 59% del total, tradicionales (no tienen como prioridad establecer vínculos con universidades y centros de investigación) que representan el 23% del total, y mixtas (no tienen restricciones en cuanto al sector de actividades de las empresas) que representan el restante 18%. En el Gráfico No.1, se aprecia como ha evolucionado el número de incubadoras desde 1988. Como en promedio cada incubadora tiene 15 empresas, en el año 2000 estaban bajo estos programas 2025 empresas.  

 

Fuente: ANPROTEC, Tomado de: Vedovello y otros (2001)

    En su mayoría (79%) se ubican cerca a universidades y centro de investigación. Las principales razones que determinan la localización de sus empresas en una incubadora, es el ambiente de la región, así lo indican el 56% de las empresas consultadas; seguido por infraestructura y apoyo ofrecido por la administración de la incubadora (44%). En cuanto a la proximidad física con universidades y centros de investigación, el 41% de los empresarios evalúan la posibilidad de interacción con investigadores y especialistas de las universidades como una gran ventaja (Cuadro N°1).

 

Cuadro N°1
VENTAJA DE LA LOCALIZACIÓN EN INCUBADORAS DE EMPRESAS
(%)

 

Ventajas

Ninguna

Poca

Moderada

Grande

Interacción con otras empresas vinculadas

20

16

32

32

Infraestructura y apoyo ofrecidos por la incubadora

-

20

36

44

Ambiente de la región

12

8

24

56

Acceso a la comunidad de negocios más cerca de la incubadora

36

20

16

28

Incentivos especiales ofrecidos por el gobierno

40

24

20

16

Acceso a la investigación desarrollada en las   universidades

22.7

31.8

18.2

27.3

Acceso a los equipos de las universidades

31.8

40.9

4.5

22.7

Acceso a las facilidades de las universidades

27.3

31.8

18.2

22.7

Interacción con investigadores y especialistas de universidades

18.2

31.8

9.1

40.9

Reclutamiento de personal de I&D especializado

22.7

27.3

22.7

27.3

Tomado de Vedovello y otros (2001)

En cuanto al perfil de las empresas incubadas, el Cuadro N°2 da cuenta de la juventud de las mismas. El período de permanencia de las empresas en las incubadoras es en su mayoría de 3 años.

 

Cuadro N°2

ORIGEN, CONTROL DEL CAPITAL Y PERMANENCIA DE LAS EMPRESAS EN LA INCUBADORA

 

Origen

Control del capital

Permanencia en la incubadora

20% (graduadas)

100% (independientes)

32% (menos de 1 años)

64% (firmas nuevas)

 

60% (1 a 3 años)

8% (firmas realocadas)

 

8% (3 a 5 años)

8% (otras)

 

 

Tomado de Vedovello y otros (2001)

 

En cuanto al tamaño, son bastante pequeñas. Como se aprecia en el Cuadro N°3, el 52% de ellas tienen menos de 5 personas y 24% tienen entre 6 a 10 personas, y son conducidas principalmente por personas menores de 45 años. Las empresas incubadas operan en sectores bastante dinámicos en términos tecnológicos fuertemente orientadas al segmento de nuevas tecnologías, existiendo un cierto equilibrio entre las dedicadas a las telecomunicaciones, software, electrónica, y las dedicadas a la salud y a la biotecnología. Con relación a la facturación, el 78% tienen ventas brutas de hasta R$244 mil (US$108 mil). El 48% de las incubadoras son sectoriales (por ejemplo biotecnología) y 52% son multisectoriales.  

 

Cuadro N°3

DIMENSIÓN, SECTOR PRODUCTIVO Y VENTAS BRUTAS DE LAS EMPRESAS

 

Dimensión

Sector Productivo

Facturación Bruta

52% (> de 5 empleados)

4% (comunicación)

84% (hasta R$244 mil)

24% (de 6 a10 Empleados)

20% (software)

12% (de R$244 mil a R$ 700 mil)

12% (de 11 a15 Empleados)

8% (Electrónica)

4% (de R$701 a R$ 1200 mil)

12% (de 16 a25 Empleados)

36% (salud y medicina)

 

 

4% (genética y biotecnología)

 

 

4% (energía)

 

 

24% (otros)

 

Tomado de Vedovello y otros (2001)  

Acerca de las relaciones con fuentes externas de innovación tecnológica, 52% de las empresas cuentan con la colaboración de clientes y proveedores de publicaciones científicas como principales fuentes de acceso a la tecnología. Se observa también la colaboración con universidades y centros de investigación (48%), y adquisición de tecnologías desarrolladas por terceros (36%) como las fuentes más utilizadas.  

Respecto al financiamiento, las empresas incubadas recurren principalmente al capital propio, utilizado por el 88% de ellas. En las fuentes externas de financiamiento destacan los recursos del gobierno provenientes de bolsas y de programas específicos, empleados por 40% y 20%, respectivamente, de las empresas. Los préstamos bancarios y capital de riesgo, son poco utilizadas, apenas el 16% uso préstamos bancarios y 4% de las empresas incubadas recibieron recursos de la propia incubadora. La razones del difícil acceso al crédito, son esencialmente las condiciones impuestas por los agentes financieros para concesión de los recursos. Más de la mitad de las empresas (52%) señaló que el costo del dinero ha sido la principal traba para recibir los recursos. Otras dificultades mencionadas fueron la existencia de garantías de la empresa (48%) y de reciprocidades (40%), y la falta de un fondo garantizador de crédito/fondo aval que podría ayudar a resolver el problema de las garantías fue señalada por el 21.6% de ellas.  

También fueron señalados problemas relacionados a la falta de agilidad, de infraestructura propia y de instrumentos adecuados por parte de los agentes financieros para atender las necesidades de los clientes, siendo mencionada por el 48%, la burocracia de los agentes, 32% la falta de informaciones sobre fuentes financieras, 16% la ausencia de apoyo financiero adecuado y 12% las dificultades del acceso al agente financiero. También existen problemas relacionados a las características propias de gran parte de las empresas incubadas, la falta de ingresos y de caja (16%), el riesgo de la actividad (16%) y la informalidad de la empresa (8%). Finalmente 20% de los entrevistados mostraron tener resistencia al capital de riesgo.  

b)         La Experiencia de COLCIENCIAS en Colombia

La puesta en operación del Sistema Nacional de Innovación (SNI), ha facilitado que los sectores productivos cuenten con diversas fuentes y modalidades de financiamiento para la innovación y el desarrollo tecnológico por parte del Estado y, de esa manera, motivar el incremento de inversiones del sector privado en la innovación. Las modalidades de financiamiento son el incentivo a la innovación tecnológica, las garantías tecnológicas, la cofinanciación para proyectos asociativos universidad-empresa-centro tecnológico, los fondos de apoyo institucional para la conformación y consolidación de la red de centros tecnológicos e incubadoras de empresas, el incentivo fiscal para las inversiones en proyectos de innovación y el fondo de capital de riesgo dirigidos a proyectos de empresas de base tecnológica.  

En el período 1995-1999, Colciencias financió al sector productivo un total de 250 proyectos de innovación y desarrollo tecnológico, por un total de US$59 millones, de los cuales Colciencias aportó US$25.4 millones (43% del total). En el sector industrial se ejecutaron 140 proyectos con un valor total de US$32 millones; en el agropecuario 57 proyectos por US$20 millones; en el minero energético 53 proyectos por US$7.4 millones. En el sector industrial, la actividad que mayor numero de proyectos y financiamiento recibió es la informática (ver Cuadro N°4). Cabe destacar el predominio del tipo de innovación en procesos (Cuadro N°5)

 

Cuadro N°4

PROYECTOS Y FINANCIAMIENTOS POR ACTIVIDAD INDUSTRIAL
(%)

 

Actividad Industrial

No. de Proyectos

Valor de Financiamiento

Electrónica e informática

38

26

Metal mecánica y metalurgia

16

26

Servicios tecnológicos a la industria

12

13

Textiles y confecciones

7

9

Plásticos y química

13

9

Materiales de construcción

2

4

Bienes de capital

5

4

Transporte

2

3

Alimentos y bebidas

2

2

Otros

3

4

Fuente: Plan Estratégico del Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico Industrial y Calidad, 2000–2010.

 

Cuadro N°5

PROYECTOS Y FINANCIAMIENTOS POR TIPO DE INNOVACIÓN
(%)

 

Tipo de Innovación

No. de Proyectos

Valor de Financiamiento

Innovación en procesos

34

32

Innovación en productos

28

28

Cambios en la gestión del negocio

26

29

Servicios tecnológicos

12

10

Fuente: Plan Estratégico del Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico Industrial y Calidad, 2000-2010.

 

En relación con el tamaño de las empresas, la Pyme ha concentrado el 54% de los proyectos y el 49% de los recursos, mientras la gran empresa el 46% de los proyectos restantes con el 51% del financiamiento total.  

Las modalidades de financiamiento a la innovación y desarrollo tecnológico son: a) Créditos directos de reembolso obligatorio, otorgados a través del convenio IFI-Colciencias, donde la Pyme ha sido muy favorecida pues goza de un mayor incentivo a la innovación tecnológica correspondiente a un 25% a 30% del valor del crédito obtenido y accede al mecanismo de garantías tecnológicas para proyectos de innovación, del Fondo Nacional de Garantías; b) Cofinanciación. En el período 1995-1999 en esta modalidad se beneficiaron 114 proyectos asociativos de innovación y desarrollo tecnológico entre las empresas industriales, universidades y centros tecnológicos, por un valor de US$32 millones, de los cuales Colciencias otorgó fondos no reembolsables por US$9.8 millones. En estos proyectos cooperativos se beneficia especialmente la Pyme al recibir recursos no reembolsables hasta por un 70% del valor de los proyectos. Para las empresas grandes el subsidio es hasta del 50%; c) El fondo de capital de riesgo Colciencias, para proveer recursos para empresas de alta tecnología y proyectos de gran incertidumbre respecto a las tecnologías y los mercados. En el 2000 el Fondo tenía US$2.2 millones, de los cuales Colciencias, había aportado US$638 mil.  

Asimismo, existe el incentivo fiscal a la innovación, de tal forma que las personas jurídicas y naturales que hagan inversiones en proyectos de innovación y desarrollo tecnológico pueden reducir de su renta el 125% del valor invertido en el período gravable en el cual se realizó la inversión. En 1995-1999 se ha beneficiado un total de 263 proyectos, por un valor de US$141 millones.  

El apoyo realizado ha sido beneficioso para la economía en general, al dotar a las empresas de una mayor competitividad en el mercado mundial. Entre los mayores impactos logrados cabe mencionar: el aprendizaje tecnológico, tanto en materiales, procesos, productos y en tecnologías de gestión; mejora de la productividad y la calidad, en un promedio de 20% a 80%; la transferencia de tecnología universidad-empresa-centro tecnológico, con la ejecución de 94 proyectos, que ha facilitado la transferencia de conocimiento hacia los sectores productivos; acceso a nuevos mercados de exportación; desarrollo de proveedores y de cadenas productivas; formación de alianzas estratégicas; sustitución de importaciones; y creación de empresas.  

En el período 1995-1999, el Sistema Nacional de Innovación institucionalizó la Red de Centros de Desarrollo Tecnológico de Empresas. Dicha red ha evolucionado hacia la conformación de redes especializadas de Centros de Desarrollo Tecnológico e Incubadoras de Empresas (Red de CDT´s e incubadoras), que presta servicios a las empresas, cadenas productivas y clusters empresariales, articulan las universidades con las empresas, y fomentan la vinculación de la investigación científica con el desarrollo tecnológico y la innovación.  

La Red de CDT´s está integrada por 50 centros, en los sectores de minería y energía, agropecuario, industria, servicios y nuevas tecnologías. La experiencia de Colciencias en la Red CDT´s e Incubadoras de Empresas se ve reflejada en la consolidación de 17 centros tecnológicos de industria, 4 incubadoras de empresas y 4 centros regionales de productividad. Los cuales han movilizado recursos de inversión por US$18.8 millones, provenientes de las empresas y del sector publico y privado. De esta cifra Colciencias ha aportado el 29% (US$3.5 millones). 

En la Red CDT´s han participado 239 empresas y gremios de la producción como socios y miembros afiliados, además de 20 universidades y 85 instituciones públicas y privadas. Se ha puesto en ejecución 136 proyectos de innovación y desarrollo tecnológico con empresas industriales, de los cuales 20 han sido asociativos entre CDT´s y empresas. Los principales resultados de esta experiencia son:  

c)         Programa de Fomento Tecnológico y Productivo (FONTEC) - Chile

Es a partir de 1990, que el gobierno chileno con el apoyo del BID, decidió transformar un antiguo instrumento de financiamiento a la innovación, el Fondo de Desarrollo Productivo por el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC). Esta reorganización se da en un entorno de incremento radical del gasto nacional de en ciencia y tecnología, el cual pasó de 0.4% a 0.9% en el último decenio.  

El FONTEC, es un organismo de la CORFO que tiene por objetivo promover, orientar, financiar y cofinanciar la ejecución de proyectos de Innovación Tecnológica, Transferencia Tecnológica Asociativa, implementación de Infraestructura Tecnológica y, en general, fomentar todas las etapas del desarrollo de proyectos derivados de un proceso innovador, llevado a cabo por empresas productivas de bienes y servicios.  

Los cambios fundamentales fueron: a) un aumento significativo de los recursos financieros, que se incrementaron de uno a cerca de US$10 millones por año; b) la eliminación de restricciones a la propiedad industrial de los resultados, con lo que la empresa dispone de éstos con mayor libertad; y c) la agilización y flexibilización de los mecanismos de asignación de recursos según la modalidad ventanilla abierta.  

Los objetivos de FONTEC son: a) aportar financiamiento directo a proyectos de investigación y desarrollo e innovación tecnológica, de infraestructura y transferencia de tecnología, individual o asociativa; y, b) generar demandas estables sobre la creciente oferta de capacidades de innovación. 

Cuenta con las líneas de financiamiento siguientes: a) Estudios de Pre-inversión para escalamiento productivo en proyectos de innovación. Financia la contratación de consultoría especializada para realizar los estudios de prefactibilidad o factibilidad. Aporta hasta el 50% del valor del estudio de preinversión, con un máximo de US$15 mil; b) Entidades de gestión y centros de transferencia tecnológica. Financia obras civiles, construcción, instalación y montaje de infraestructura, compra de bienes de capital científico y tecnológico, equipos para investigación y desarrollo, gastos generales y de gestión vinculados al proyecto, servicios, materiales y otros bienes fungibles, costo de gestión de la transferencia tecnológica, capacitación del personal y gastos de operación de los dos primeros años de la entidad gestora. Aporta hasta 50% del costo del proyecto, con un máximo de US$400 mil; c) Proyectos de infraestructura tecnológica, financia inversiones en instalaciones, equipo científico y tecnológico, entrenamiento de personal y gastos de arranque del proyecto. Financia hasta el 20% a empresas solas y 30% a empresas asociadas con 2 ó más empresas; d) Proyectos de innovación tecnológica, para actividades de investigación y desarrollo de tecnologías de nuevos productos, y la incorporación de nuevos procesos a la producción (modelos, prototipos y experiencias piloto); y estudios de prospección de recursos naturales. Aporta hasta el 50% del costo del proyecto; e) Proyectos de Transferencia Tecnológica Asociativa, financia misiones tecnológicas al exterior de grupos de 5 ó más empresas no relacionadas, contratación de expertos internacionales, en tecnologías y procesos productivos muy especializados. Financia hasta un 45% de las misiones tecnológicas y 50% en la consultoría especializada con un tope de US$100 mil; y, f) Fondo de desarrollo e innovación, para gastos de operación, administración, recursos humanos, subcontratos y otros requeridos para el desarrollo de los proyectos.  

En el período septiembre de 1991 a diciembre de 2001, con estas líneas de financiamiento se apoyaron 1.746 proyectos, con una inversión de US$240 millones. El financiamiento por parte de FONTEC representó el 39%. De los recursos de FONTEC, el 82% se asignó al amparo de la línea de financiamiento para innovación tecnológica, con el cual se apoyó 1.336 proyectos por US$197 millones, de los cuales FONTEC aportó el 39%, el 61% restante correspondió a las empresas. En esta línea se otorga un subsidio de hasta 60% del valor del proyecto, el remanente se concede como crédito a tasas de mercado y la empresa esta obligada a financiar una parte del proyecto.  

Con la línea de financiamiento a la infraestructura tecnológica financió 29 proyectos, la mayor parte de ellos proyectos individuales que concentraron el 5% de la inversión global. La línea de financiamiento de transferencia asociativa, por su parte, financió 335 proyectos, 315 en misiones tecnológicas y 20 en consultorías especializadas, representando el 9% de la inversión total. En tanto, con la línea de crédito de unidades y centros de transferencia y estudios de preinversión se apoyaron 46 proyectos que abarcaron el 4% de la inversión total realizada por el FONTEC.

   

Cuadro N°6

PROYECTOS APROBADOS POR LÍNEAS DE FINANCIAMIENTO

Septiembre de 1991 – Diciembre de 2001

(En millones de US$)

 

Línea

de Financiamiento

Cantidad

Proyectos

Costo

Total

Financiamiento

FONTEC

Financiamiento

Empresa

Innovación Tecnológica

1,336

197.1

77.6

119.6

Infraestructura Tecnológica

29

12.3

3.4

8.9

Transferencia Asociativa

335

22.7

9.6

13.1

Entidades y Centros de Transferencia

9

6.0

2.9

3.1

Estudios de Preinversión

37

1.3

0.4

0.9

TOTAL

1,746

240

94

146

Fuente: Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico (FONTEC)

   

Cabe destacar que el 43% de los proyectos se han llevado a cabo en el sector de manufactura, seguido por el sector agropecuario con el 23%, informática con 9%. Porcentajes similares se observaron en la distribución de recursos por sectores.  

Entre los impactos que ha tenido el FONTEC se pueden mencionar los siguientes: a) 1746 proyectos por US$240 millones (1991-2001); b) solo 15 proyectos promisorios generan un VAN social de US$217 millones. Excedente de US$55 millones son atribuibles a FONTEC; c) como mínimo, FONTEC exhibe una Tasa Interna de Retorno Social (TIRS) que supera el 15%

Los factores claves de la acción han sido la “escala de operación reducida en comparación con la estrategia del país, la mejora de la gestión de las operaciones, el entrenamiento de los recursos humanos, la desconcentración y mayor cobertura regional, la combinación de diferentes instrumentos de acuerdo a las necesidades de la demanda y las redes empresariales.


 

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[1] Citado en: Eduardo Lora Ugo Panizza (2002) “Structural Reforms in Latin America Under Scrutiny”. Reunión Anual de BID,  Fortaleza, Brasil. Marzo.

[2] CONACYT (2001) “Programa Nacional de Ciencia y Tecnología 2001-2006”. México. D.F.