32ª. REUNIÓN ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE LA ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE INSTITUCIONES FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO

XXXII REUNION ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE ALIDE  

Santiago, Chile, 16 y 17 de mayo de 2002

 

FINANZAS PARA EL DESARROLLO: NUEVAS SOLUCIONES PARA VIEJOS PROBLEMAS

 

SINTESIS TEMATICA

 

La XXXII Reunión Ordinaria de la Asamblea General de ALIDE tuvo como objetivo principal analizar que nuevas soluciones o respuestas se están proponiendo o aplicando para enfrentar las recurrentes fallas de los mercados financieros en América Latina, como son la exclusión al crédito de importantes sectores y la insuficiencia de recursos de largo plazo. 

El examen del tema general consideró el análisis de aspectos específicos del financiamiento para el desarrollo en América Latina como son el desarrollo de los mercados, las instituciones, y los instrumentos; el balance de las reformas aplicadas en la región y la conveniencia de implantar o no reformas complementarias a ellas; y las experiencias y propuestas de mecanismos de financiación para la innovación y desarrollo tecnológico de la micro, pequeña y mediana empresa. 

Durante el desarrollo de las sesiones plenarias se examinaron los distintos aspectos del temario a través de la documentación, exposiciones y comentarios presentados.  Como resultado de ello, se puede señalar las conclusiones y recomendaciones siguientes: 

  1. El Financiamiento para el Desarrollo en la América Latina del Nuevo Siglo.  Mercados, Instituciones, e Instrumentos  

  1. Los mercados financieros en los países de la región presentan fallas que requieren, para superarlas, de la acción concertada y complementaria de los sectores público y privado. En efecto, las viejas disputas sobre si el agente debe ser el gobierno o el sector privado están en el pasado. La cuestión ahora es como ambos pueden trabajar y buscar la mejor manera para poder interactuar. Los problemas del financiamiento asociados a las fallas de mercado ocurren aún en economías desarrolladas como los EE.UU y Europa, pero alcanzan proporciones desmedidas en el caso de Latinoamérica.

  2. El punto para enfrentar las fallas del mercado está en determinar qué aspecto debe tener una política pública eficiente de financiamiento del desarrollo. Se recomienda en primer lugar, examinar, qué tipo de problemas tienen los países, de manera de identificar cuales son las insuficiencias del mercado. Por ejemplo, la mayoría de los países no poseen bolsas de valores que funcionen bien y pocos son los que levantan grandes financiamientos en las bolsas para nuevas inversiones. Cabe, entonces, conocer las razones de esas insuficiencias y a partir de ahí preguntarse como hacer para encontrar las mejores soluciones. Debe también definirse claramente que le corresponde hacer al Estado y que le corresponde al mercado, actuando con pragmatismo y dejando de lado concepciones que, sí bien desde el punto de vista teórico resultan consistentes, su contrastación con la realidad les da -muchas veces- una naturaleza de carácter simplista.  

  3. No basta con liberar y regular los mercados financieros para hacerlos competitivos, sino que se precisan de políticas explícitas de financiación del desarrollo que reconozcan la importancia de entidades como los bancos de desarrollo, que constituyen instrumentos que, adecuadamente diseñados, hagan posible la operación de las políticas de innovación y complementación financiera, para justamente apoyar a sectores como la micro, pequeña y mediana empresa, que se ven excluidos muchas veces de acceder al sistema financiero, y que son empresas que por su dimensión reúnen las características de adaptación y flexibilidad, junto con la generación de empleo tan necesario en nuestros países.

  4.   Los bancos de desarrollo, conjuntamente con los bancos comerciales y otras instituciones financieras, en forma independiente o colaborando entre sí, pueden ser instrumentos eficaces para facilitar el acceso de pequeñas y medianas empresas a los medios de financiación, a las inversiones en capital social, y a una oferta adecuada de crédito a mediano y a largo plazo. Los bancos de desarrollo bien gestionados constituyen un instrumento eficaz para garantizar a estas empresas el acceso a financiación, así como una oferta adecuada de crédito a largo plazo y la promoción de innovaciones financieras encaminadas a reforzar el desarrollo financiero interno. Pero, además, estas instituciones sirven como un instrumento de política que va más allá del simple crédito. La evidencia y la práctica muestran que también son canales importantes para el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las empresas, el desarrollo de nuevos emprendedores y como proveedoras de información relevante para los negocios que realizan dichas empresas.  

  5. En esta línea de consideraciones, los principios generales que hoy se aceptan y bajo los cuales debe regirse la banca de desarrollo, lejos de expresar una actitud intervencionista que fue característica en el pasado, debe traducirse en la búsqueda de una armonización con el funcionamiento de la economía de mercado, compatibilizando funciones de interés social –que el mercado no puede atender- con un manejo sano y prudente de estas instituciones. Este enfoque evade falsas dicotomías  y, en definitiva, es un modo de aplicar  el principio de la subsidiaridad del Estado en la esfera del financiamiento. Desde luego, la extensión que tenga esta acción estatal  puede ser diversa según los casos, pero ello de ninguna manera vulnera el principio general. Por lo demás, cabe señalar que las enseñanzas que se han podido advertir en América Latina luego de más de una década de reformas económicas y financieras, es que hoy en día existe una visión más equilibrada de los roles que pueda asumir el funcionamiento del mercado y los que requieren la presencia de un Estado modernizado en su estructura y eficaz en su acción.  

  6. Los grandes desafíos de la globalización hacen no sólo necesaria sino imperiosa la tarea de reconstruir y fortalecer la banca de desarrollo en nuestra región. Una banca de desarrollo eficiente y transparente, orientada a crear segmentos del mercado financiero que no se desarrollan automáticamente por la acción del mercado, puede no sólo jugar un papel esencial en el mundo global, sino además convertirse en un poderoso motor de desarrollo financiero privado. En los últimos 30 años los países que crecieron más rápidamente especialmente en el Este de Asia, aprovecharon de la globalización por el crecimiento orientado a las exportaciones. Una característica de su estrategia fue que entendieron la globalización según sus propios términos y no a base de dictados económicos externos. Todos estos países tienen bancos de desarrollo, gobiernos con una actuación importante, y un punto de vista muchos más pragmático y no ideológico en cuanto al equilibrio entre el papel del gobierno y del sector privado.  

  7. La banca de desarrollo para operar adecuadamente requiere del cumplimiento de ciertas condicionantes en dos ámbitos fundamentales, ya mencionados por ALIDE en diversos foros sobre financiamiento para el desarrollo. En el ámbito externo a las instituciones se precisa de una estabilidad macroeconómica permanente, eficiencia y  competitividad de la industria bancaria, el fomento de una cultura de pago, esquemas regulatorios y legales adecuados, un sistema judicial eficiente y efectivo, y supervisión y control permanente. En el ámbito interno de los bancos de desarrollo se requiere de políticas operativas internamente consistentes, disponibilidad de fuentes de recursos en condiciones de mercado, intervención dirigida a atacar las imperfecciones de mercado, atender a proyectos rentables con contribución al desarrollo, una eficaz gestión gerencial, orientada al cliente, gozar de autonomía operativa, etc.  

  1. Después de la Década de las Reformas. Demandas Insatisfechas de la Economía y Respuestas Posibles de las Finanzas: ¿Es Necesaria una Nueva Generación de Reformas?

  1. La delicada situación económica y social de la región y los pronósticos nada alentadores sobre las perspectivas de crecimiento han generado un escenario de desencanto, insatisfacción, y de serio cuestionamiento a las reformas económicas y financieras emprendidas en la región en los años previos. Las grandes mayorías perciben que el crecimiento económico de los años anteriores no se ha traducido en una distribución equitativa de los ingresos, sino que más bien ésta ha empeorado, y que todo el esfuerzo y sacrificio realizado no ha sido debidamente compensados. En consecuencia, se percibe que los avances en materia de estabilidad y la puesta en orden de las variables macroeconómicas alcanzadas no han sido suficientes.

  2. En correspondencia con lo anterior, la preocupación por la reducción de la pobreza, la equidad y el logro de una mejor calidad de vida, han adquirido un rol protagónico, dando lugar a que surja un nuevo consenso con énfasis en la equidad. De allí, que se hayan producido importantes cambios en los discursos en torno a los objetivos económicos y sociales. En declaraciones formales de sucesivas reuniones de Jefes de Estado y de Gobierno y de representantes de organismos financieros internacionales, se ha incorporado como metas y objetivos fundamentales la reducción de la pobreza, la mejora de la equidad, la educación y el buen gobierno, entre otros temas de vital importancia, que implica un avance que va más allá del ajuste y el crecimiento, para trascender a la esfera de los aspectos sociales.

  3. Paulatinamente -aunque con cierto rezago- se ha llegado a aceptar que no todas las reformas en favor del mercado han sido exitosas. En un contexto de términos de intercambio y flujos de capital volátil, la liberalización de los flujos de capital pueden generar inestabilidad cuando se implementan en un ambiente caracterizado por políticas macroeconómicas insostenibles y donde la regulación y supervisión es inadecuada e insuficiente. Existe también consenso respecto de que mientras algunas responsabilidades descansan en los países, otros aspectos como la arquitectura financiera internacional debería ser reformada, a fin de limitar repentinas restricciones de los flujos de capital y de contagio financiero.

  4. Durante la reunión se señalo también que las reformas son más efectivas cuando están soportadas en buenas instituciones públicas, debido a tres razones: juegan un rol clave en determinar los costos de transacción y facilitan el intercambio de mercado; permiten a la sociedad hacer frente a problemas de acción colectiva; y ayudan a establecer un sistema de incentivos bajo los cuales los individuos encuentran conveniente ser incorporados en acciones productivas antes que distributivas.  

  5. En cuanto al desarrollo del sistema financiero, los gobiernos están llamados a jugar un importante papel en el diseño y aplicación de un marco legal adecuado y congruente con la necesidad de promover el desarrollo de instituciones e instrumentos financieros que hagan posible el acceso de agentes y sectores excluidos de los mercados. La regulación y supervisión financieras – independientemente de cuan sólidas y efectivas puedan llegar a ser – deben complementarse en el cumplimiento de sus responsabilidades preventivas, con el ejercicio - tan intenso como sea posible – de la disciplina del mercado.

  6. Una de las expresiones más trascendentales de la globalización financiera en América Latina, es la presencia - con características antes no vistas - de entidades y grupos bancarios extranjeros, que en un primer momento se llenó de múltiples elogios, por los efectos positivos que se esperaban que esas instituciones tendrían en las economías. Los diversos argumentos favorables que inicialmente se tuvieron respecto a la presencia de la banca extranjera, se han desvanecido a raíz del desempeño de estas instituciones, sobre todo en momentos críticos como lo sucedido recientemente en Argentina. Según se indico, en este país, la intermediación financiera no se hizo más eficiente, la casa matriz no ha sido el prestamista de última instancia en los momentos de la crisis, la tan promocionada diversificación de los portafolios no se dio (por lo menos en la magnitud esperada) ni tampoco los bancos extranjeros demostraron ser más capaces para analizar y administrar los riesgos propios de la actividad bancaria.  

  1. Desarrollo tecnológico de la micro, pequeña y mediana empresa

  1. Las políticas de competitividad han evolucionado a lo largo de los años noventa, de un enfoque inicial que consideraba la política de apoyo a la Pyme como una más de las políticas reconocidas como válidas en el apoyo a la competitividad, a una situación en la que parecería que la atención a las Pyme tiende a absorber todo el contenido de las políticas de competitividad. Esta evolución ha sido fruto de las dificultades para implementar las políticas de competitividad y, fundamentalmente, de la capacidad que se le asigna a las Pyme para paliar algunos efectos negativos del nuevo modelo económico, en particular la lenta generación de empleos formales. Contrariamente con la mejor posición relativa de la política de apoyo a las Pyme, las instituciones que las diseñan, pese a las fuertes diferencias que ellas presentan entre los países de la región, tienen en común su poco peso en las estructuras gubernamentales y una significativa carencia de instrumentos de política poderosos. Si bien a lo largo de la década de los noventa se presenciaron cambios institucionales que inclusive elevaron a rango ministerial o de viceministerio a entidades de fomento a las Pyme en diversos países, la nueva ubicación en el organigrama gubernamental no ha significado más poder de ejecución.

  2. El balance de las políticas de apoyo a las Pyme muestra elementos positivos y negativos. Entre los primeros, destacan el creciente reconocimiento por los gobiernos y los formadores de opinión de la importancia del tema y las posibilidades de crecimiento de este tipo de empresas, junto con los avances registrados en materia de diseño de instrumentos novedosos y eficaces. Los elementos negativos dicen relación con el escaso impacto de las políticas debido a la falta de recursos financieros y humanos para su implementación. Así, el impacto de los nuevos instrumentos es todavía débil y se concentra en un número limitado de empresas. Debemos entender que el apoyo al desarrollo tecnológico es vital y que no son suficientes las políticas y los instrumentos si éstos no son dotados de los suficientes recursos financieros y humanos para que su ejecución tenga un impacto importante.

  3. La banca de desarrollo en algunos países de la región cuenta con líneas y programas específicos que apoyan directamente el proceso de innovación y desarrollo tecnológico en la Pyme. El apoyo por parte de las instituciones financieras de desarrollo a la Pyme en los distintos sectores de la actividad económica y en las distintas etapas del proceso innovativo y de desarrollo tecnológico, se brindan en la modalidad de primer piso y segundo piso, a través de préstamos de mediano y largo plazo para la adquisición de bienes de capital destinados al desarrollo de nuevas tecnologías; créditos participativos para capitalización de empresas de base tecnológica, con el objetivo de estimular el desarrollo tecnológico, y fortalecer a la Pyme del área tecnológica; fondos de riesgo con la finalidad de atraer inversionistas institucionales para aplicar capital de riesgo en empresas que presenten buena perspectiva de crecimiento y valorización; y otros apoyos como la financiación para el escalamiento productivo de proyectos de alto contenido innovativo, entrenamiento técnico de los recursos humanos, etc.

  4. En la actualidad, la Pyme dispone de una infraestructura bancaria que hasta hace algunos años habría sido impensable. Puede comunicarse por internet, administrar sus líneas de crédito, solicitar créditos adicionales desde su escritorio adjuntando la información básica, pagar planillas a través de abonos en cuentas a sus empleados para que dispongan de sus remuneraciones en cajeros automáticos, etc. Por el lado de las ventas, mediante la modalidad del factoring pueden descontar sus facturas y disponer de liquidez por adelantado. Asimismo, en algunos bancos tienen hoy a su disposición servicios de pago automático de cuentas a proveedores con cargo a sus saldos de cuenta corriente en su propio banco o en otras instituciones bancarias. Además, como los bancos conciben que el financiamiento debe, dentro de lo posible, estar acompañado del asesoramiento en aspectos distintos al crédito, han sido creados portales en internet que ofrecen información en línea para la atención de consultas sobre asuntos tributarios, laborales, macroeconómicos y, naturalmente, información crediticia.

  5. Es probable que la tendencia de la masificación que se aprecia en el uso de la red de internet va a permitir una insospechada explosión en la bancarización del sector. Este proceso se está gestando en forma paulatina por la rebaja de costos que permite la tecnología de la información. Así, las instituciones financieras tendrán un conocimiento preciso y privilegiado de la información real del quehacer económico y financiero de sus clientes. Toda esta información revolucionará la manera de hacer banca, de la cual ninguna empresa ni banco podrá prescindir, al permitir a los bancos disponer en tiempo real de la información de las transacciones que realicen las empresas de manera precisa y oportuna y a costos muy bajos.

  6. La baja de los costos de captura de información tendrá al menos dos fuertes impactos para el financiamiento de la Pyme. Por un lado, el mejoramiento radical en la percepción de riesgo crediticio. Por otro lado, la disminución del costo de operación de los préstamos de menor monto. Por ejemplo, se permitirá la cobertura de sobregiros automáticos y otras facilidades crediticias a muy bajo costo. La tecnología electrónica admitirá una participación multinstitucional y multifuncional en los créditos, por ejemplo, el financiamiento de capital de trabajo atado a descuentos de valores en cobro por parte de factoring, o avances en documentos electrónicos, o el pago de tributos.

  1. Experiencias institucionales

  1. A nivel institucional la banca de desarrollo continúa en el proceso de adecuación para brindar mejores servicios a los sectores productivos en los países de la región. Muestra de ello, son los cambios operados por Nacional Financiera (NAFIN), de México, en la manera de operar y de hacer negocios. NAFIN se ha transformado en una entidad financiera con una estructura organizativa más horizontal y más ágil para la toma de decisiones, orientada principalmente al cliente, con responsabilidades claramente definidas, dedicadas a la búsqueda de resultados, con una mística de trabajo de equipo de carácter corporativo, e inmersa en un proceso de innovación, adaptación tecnológica y mejora continua. NAFIN se orienta a apoyar prioritariamente a las pymes; desarrollar mercados financieros haciendo un uso intensivo de las tecnologías, especialmente la internet; la formación de alianzas estratégicas con grandes empresas y entidades públicas; la innovación de productos que permitan fomentar encadenamientos en la estructura productiva mexicana; y aprovechar los mercados financieros como fuente de financiamiento de largo plazo en condiciones más ventajosas que el crédito tradicional. 

  2. Para ello, NAFIN ha desarrollado una amplia gama de programas integrales de fácil acceso a través de medios masivos como es la internet. Entre ellos se mencionó: a) las cadenas productivas, que operan a través de un sistema alojado en su página Web que otorga financiación (liquidez inmediata mediante el descuento con diferentes instituciones del sistema financiero, de facturas pagadas y por pagar) y servicios de información económica; b) desarrollo de proveedores del sector publico, mediante el cual se otorga financiamiento sobre facturas para capital de trabajo; c) financiamiento a pedidos, que facilita hasta el 50% del capital requerido por las Pymes para fabricar un pedido, a la vez que éstas le ceden a NAFIN los derechos de cobro; y, d) financiamiento para la modernización y equipamiento empresarial, modalidad con la que NAFIN garantiza el 80% del monto del crédito y la banca comercial se compromete a otorgar recursos hasta por el 85% del financiamiento solicitado. 

  3. En Chile, al igual que muchos otros países, debido a la enorme gravitación económica y social de la micro y pequeña empresa, la dinámica del desarrollo depende de la evolución y apoyo integral que ellas dispongan. Por ello, debido a que persisten restricciones financieras en este sector, como son la falta de garantías para créditos bancarios, fuentes de recursos poco diversificadas, oferta concentrada de crédito de corto plazo, y el alto costo real de los fondos, el BancoEstado ha priorizado el apoyo integral a este sector –en el cual mantiene el liderazgo con el 40% del mercado-, ofreciendo una amplia gama de productos financieros y no financieros, que incluye crédito para inversión y capital de trabajo, créditos de capacitación, seguros de crédito, seguros de salud familiar, entre otros. Por ejemplo, el BancoEstado cuenta con una línea de crédito que otorga financiamiento sin garantías a las microempresas, al mismo tiempo que coloca una mayor proporción de sus créditos comerciales en sectores con mayor presencia de Pymes (agricultura, pesca y comercio). 

  4. Las acciones del BancoEstado se orientan, como banco de primer piso, a complementar la contribución de la banca privada, de la Corporación de Fomento de Producción (CORFO), y de los diversos organismos no financieros de gobierno, que brindan servicios de capacitación, transferencia tecnológica, apoyo a la inserción en los mercados externos, etc. En esta línea de acción, hacia delante el BancoEstado tiene previsto intensificar la bancarización de la Pyme, apoyar su internacionalización a la luz del reciente Acuerdo Comercial de Chile con la Unión Europea y eventualmente con EE.UU, profundizar la innovación financiera para cubrir sus necesidades específicas, potenciar el desarrollo de la Pyme en las regiones pobres, intensificar la competencia bancaria, y aumentar la oferta de fondos de mediano y largo plazo a menores costos. 

  5. La acción de la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), de Brasil, está dirigida a formar una base de nuevas empresas competitivas en el área tecnológica, vinculadas entre sí y con la industria brasileña en general, y cuya meta sea competir en los mercados externos, tanto por el lado de las ventas como en la captación de capitales, principalmente a través del capital de riesgo. Para ello, ha definido una estrategia que utiliza los instrumentos de política tecnológica y de formación de mano de obra del sistema de ciencia y tecnología nacional para la creación de externalidades positivas, a la vez de propiciar su apropiación por parte de las empresas locales. FINEP apoya a los parques, polos e incubadoras tecnológicas, a través de una gama de apoyos directos que van desde el crédito tradicional hasta las garantías para inversores privados en capital de riesgo, buscando construir programas donde se integren los diversos instrumentos de apoyo y se articule a las distintas instituciones relacionadas. 

  6. El apoyo de FINEP se da bajo diferentes modalidades: financiamiento convencional, en condiciones de pago y de acuerdo a la tasa de interés de largo plazo; financiamiento de retorno variable, cuyas condiciones de pago están vinculadas al ingreso operacional líquido. En ambos casos financia hasta el 80% de la inversión – 100% si es para infraestructura tecnológica - con plazos de hasta 10 años. Otras modalidades son vía aporte de capital mediante la compra de acciones o debentures convertibles por fondos de capital de empresas. En esta modalidad FINEP trabaja con otras instituciones para desarrollar instrumentos que faciliten el aporte de capital de riesgo a empresas de base tecnológica, apoyando la constitución de fondos de capital, adquiriendo partes de las cuotas y promoviendo que inversores locales y extranjeros adquieran alguna participación. 

  7. En Colombia, ante las múltiples necesidades y oportunidades de realización de los proyectos y las limitaciones que para el desarrollo de los mismos existen en aspectos como calidad, gestión, y administración, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), más allá de la provisión de financiamiento para los estudios de pre-inversión de los proyectos de desarrollo, realiza nuevas líneas de negocios, como son: la gerencia de proyectos donde el FONADE se convierte en el ejecutor del proyecto y asume el compromiso de entregar un resultado específico; la administración de recursos; la estructuración y promoción de proyectos, que consiste en la realización de los estudios interdisciplinarios a fin de establecer la viabilidad del proyecto, y en consecuencia su posterior promoción entre los inversionistas. De este manera, FONADE ha diversificado sus líneas, en respuesta a las demandas de los proyectos, ofreciendo servicios y financiamiento a proyectos públicos y privados, con la experiencia e independencia que ella tiene, cubriendo las demandas que, en muchos casos, no son atendidas por la banca comercial y cumpliendo una función de promotor de la inversión en proyectos estratégicos para el país.  

  8. Los bancos de desarrollo o instituciones de crédito de medio y largo término como se les conocen en Europa, juegan un papel importante como instrumentos de movilización de inversiones y de cooperación internacional hacia América Latina. Así, en Alemania, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), viene apoyando proyectos de inversión de carácter ambiental. El financiamiento que otorga la KfW para los proyectos ambientales es otorgado en condiciones blandas, y en casos específicos dichos fondos son complementados con fondos del mercado. Los financiamientos se otorgan sobre la base del cumplimiento de convenciones internacionales y acciones recomendadas sobre protección del clima; conservación de la biodiversidad, manejo sostenible y protección de bosques, y abastecimiento de agua potable, saneamiento básico, y gestión de residuos. En algunas de las experiencias, como en el caso de proyectos de alcantarillado, se demuestra un importante impacto sobre la calidad de vida de los estratos más pobres de la población y sobre la calidad de aguas superficiales, así como la necesidad de procesos de mediación para mejorar el impacto de la infraestructura, donde la participación del sector privado es clave para el manejo sostenido de la infraestructura. 

  9. En la misma línea de la cooperación y la movilización de inversiones del exterior, la Compañía Española de Financiación del Desarrollo (COFIDES), apoya y promueve la internacionalización de la Pyme española vía la inversión en proyectos privados en coparticipación con inversionistas locales en América Latina. COFIDES ha desarrollado nuevos instrumentos de financiamiento de mediano y largo plazo, alternativos al crédito tradicional, en las modalidades de capital de riesgo o capital de inversión y financiación de “equity”. Estas modalidades que actúan bajo los principios de riesgo compartido, adicionalidad e instrumento selectivo, facilitan el acceso a fondos externos al mismo tiempo que limita el nivel de endeudamiento y aumenta la capitalización de las empresas, con plazos y remuneraciones más flexibles, los cuales, además, pueden ser complementados con aquellos que suministra la banca comercial.