BANCA DE DESARROLLO Y LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN BANCARIA INTERNACIONAL

Introducción

        El tema de la "viabilidad y sostenimiento de la banca de desarrollo en un mundo global" genera usualmente discusión amplia y gran polémica. Muchas personas argumentan que las instituciones orientadas fundamentalmente al desarrollo son muy distintas a los intermediarios financieros tradicionales, que deben ser medidas y evaluadas desde la óptica de su aporte o contribución social y no mediante indicadores financieros fríos. El problema es que muchos de quienes critican el análisis financiero de tales entidades, rara vez aportan ideas sólidas con respecto a los posibles mecanismos de sostenimiento o viabilidad financiera, que podrían mantenerlas con vida en el mediano y largo plazo.

        Hace muchos años, me correspondió ser testigo de primera fila de los períodos de clímax y de defunción de muchas iniciativas de financiamiento de la microempresa en Costa Rica. Fueron entidades que nacieron al amparo de donaciones de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, y que luego debieron buscar afanosamente su sostenimiento financiero cuando cesó tal ayuda desde el exterior. Sólo unas pocas entidades sobrevivieron.

        Luego, me correspondió tomar la dirección de una entidad que se especializó en el crédito dirigido a la pequeña empresa. Hoy en día, esta pequeña compañía financiera mantiene una cartera de casi 400 pequeños empresarios cuyo saldo de crédito asciende a casi 10 millones de dólares, y obtiene una rentabilidad real sobre el patrimonio de casi 9 puntos porcentuales.

        Sabedor entonces, de que así como existen ejemplos de éxito, también han acontecido numerosos fracasos en esta actividad del financiamiento orientado a quienes suelen no ser sujetos de crédito ante la banca comercial tradicional, la búsqueda de una fórmula que garantice su estabilidad y solvencia en el largo plazo, me parece una tarea sujeta a múltiples factores y variables. Más adelante, resumiré algunas de mis experiencias en el campo del financiamiento de la microempresa.

        Hoy, me permito abordar este tema de la banca de desarrollo, desde el punto de vista del regulador bancario, cuyo objetivo fundamental es justamente la estabilidad del sistema financiero y la de sus componentes individuales.

        Así, empezaré por una definición de banca de desarrollo, tomada de un estudio auspiciado por ALIDE, y que nos permitirá estar seguros de que hablamos del mismo tipo de entidades cuando abordamos el concepto de institución financiera de desarrollo; luego hablaré de la necesidad general de que exista supervisión bancaria en un país, y de cómo han ido variando con el tiempo los diversos enfoques al respecto; posteriormente resumiré algunos principios que hoy son tomados como estándares internacionales en el campo de la supervisión. A partir de la base conceptual que pretendo formar, entraría a discutir sobre la presunta necesidad de que se supervise la banca de desarrollo, y finalmente expondré sobre las experiencias costarricenses en este campo.

Banca de Desarrollo

        En una publicación de ALIDE, cuyo autor es Felipe TAMI, se presenta una amplia descripción de lo que se puede denominar como instituciones financieras de desarrollo. Me permitiré transcribir tal concepto, para que persista un criterio uniforme cuando en adelante comente sobre banca de desarrollo:

        "Las instituciones financieras de desarrollo...actúan dentro del sistema financiero y realizan operaciones similares a las de los bancos, pero sus objetivos son diferentes, ya que atienden necesidades que responden a intereses públicos de índole económica y social, y no tienen como incentivo final la maximización de sus ganancias. Esta caracterización general abarca a entidades muy variadas, ya que se aplica a casos tan diferentes como organismos financieros internacionales como el Banco Mundial o los bancos regionales de desarrollo; bancos o instituciones no bancarias que otorgan préstamos con destino a proyectos de desarrollo en un país o en una región.

        Dada esta singularidad, en la evaluación del desempeño de estas instituciones debe apuntarse principalmente a su eficacia en relación con objetivos tales como el apoyo a la generación de nuevas inversiones; la creación de empresas y de empleo; el estímulo de las exportaciones; el desarrollo de la infraestructura; el fomento de la creación y adopción de tecnología; el suministro de capital a micro, pequeñas y medianas empresas, el otorgamiento de crédito a sectores que por su dimensión, localización o limitación de su capacidad de ofrecer garantías, no tienen acceso al financiamiento de la banca comercial, y otras funciones similares.

        Actividades como las mencionadas entrañan, necesariamente, la asunción de riesgos mayores a los de las operaciones bancarias convencionales, particularmente cuando los plazos involucrados en ellas son largos y los riesgos específicos de los prestatarios son mayores".

        En el caso de Costa Rica, no pocas entidades supervisadas reclaman tener un carácter de institución financiera de desarrollo. Tendríamos que incluir bajo esta denominación, a tres bancos estatales, a treinta y cinco cooperativas de ahorro y crédito, y al Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

        La experiencia acumulada por la SUGEF en materia de supervisión de este tipo de entidades data ya de hace tres décadas, y en ya muchos casos hemos debido exponer en foros internacionales una buena parte de las lecciones aprendidas.

Necesidad de la supervisión bancaria

        Si consideramos que el objetivo fundamental de la supervisión bancaria es la estabilidad de nuestros sistemas financieros, necesariamente terminamos concluyendo que es imperativo contar con las herramientas, metodologías y capacidad de análisis suficientes, para prevenir a tiempo cualquier situación de crisis sistémica.

        En un entorno económico relativamente estable, la eficiencia y sanidad del sistema financiero pueden mantenerse si se vela adecuadamente por la salud individual de los agentes bancarios. Y un intermediario financiero está expuesto, fundamentalmente, a dos tipos de posibles pérdidas: las esperadas, cuyo monto más probable puede anticiparse mediante un estudio a conciencia de los riesgos inherentes a cada uno de los componentes de sus portafolios de crédito y de inversiones; y las pérdidas inesperadas, que pueden provenir de complicaciones en el entorno en que se desenvuelven la entidad y sus deudores, y cuyo nivel de impacto más probable es muy difícil de cuantificar.

        Típicamente, las pérdidas esperadas son cubiertas mediante la creación de estimaciones, que pueden estar relacionadas con créditos incobrables, con inversiones cuyo valor de mercado se deteriora, o con bienes cuya disposición o venta se torna dificultosa. Las pérdidas inesperadas, en cambio, deben cubrirse vía capital; por ello es que los niveles de adecuación de capital han constituido, por más de una década, un estándar internacional de gran relevancia.

        Los agentes bancarios están expuestos a un buen número de riesgos. El más tradicional es el riesgo de crédito, que se materializa cuando un deudor incumple las condiciones pactadas con el banco, y su capacidad de pago y los colaterales ofrecidos son tales que conducen a una pérdida real en los estados de resultados del intermediario financiero. Otros riesgos de índole financiero son los riesgos de liquidez, de tasa de interés y el riesgo cambiario. Entre tanto, existen también riesgos de tipo operacional; son los que se derivan de deficiencias en el funcionamiento de las entidades, de controles internos débiles, de sistemas de información inadecuados, y también abarcan los riesgos legales y de reputación.

Evolución en los enfoques de supervisión bancaria

        Cuando analizamos los distintos enfoques de supervisión ejercidos por los reguladores en la mayoría de los países del mundo, en la última década, arribamos necesariamente a la conclusión de que el cambio ha sido una característica persistente.

        Si hiciéramos un recuento, a grandes rasgos, de los principales cambios, tendríamos que mencionar tres diferentes etapas en la evolución de la supervisión.

        La primera etapa, la del enfoque tradicional de auditoria de cuentas, caracterizó la supervisión bancaria en las décadas de los sesentas, setentas y ochentas. El registro correcto de los asientos contables, de acuerdo a los manuales de cuentas establecidos, era quizá el objeto primordial de las visitas de supervisión en sitio. Es claro que privaba el interés de que el público en general tuviera acceso a estados financieros que mostraran la situación del negocio, objetivo que se mantiene hoy en día, pero no se abordaban a fondo consideraciones sobre el futuro de las entidades. La limitada capacidad de predicción de este enfoque era posiblemente su mayor debilidad.

        Una nueva etapa en la supervisión bancaria nace con la emisión, en 1988, del Acuerdo de Capital del Comité de Basilea. Podríamos incluso denominarla, la fase de la supervisión basada en capital. No se introducen en realidad cambios mayores con respecto a los procedimientos de inspección en sitio, o con relación a los análisis financieros de las entidades, pero empieza a tomar fuerza la importancia de los estándares internacionales como instrumento comparativo y de equilibrio de la competencia; se uniforma el terreno en el cual opera la banca, y puede afirmarse que, al cabo de varios años de haberse emitido este Acuerdo, se logró un incremento sustancial en la solvencia de muchos bancos tanto de operación internacional como local.

        Por último, en los años recientes, viene empleándose un sistema que podemos denominar como la supervisión basada en riesgos. Con un marcado énfasis en el mayor aprovechamiento de los recursos de que dispone el ente supervisor, este enfoque promueve el análisis minucioso de las diferentes líneas de negocio de las entidades para determinar la asignación más eficiente de inspectores en las visitas de campo, y para darle un seguimiento más cercano al comportamiento de las variables críticas cuando se realiza el análisis de gabinete.

        Junto con el desarrollo del enfoque de supervisión basada en riesgos, cabe mencionarse que se han depurado ciertas metodologías de análisis, que han proporcionado una guía importante, tanto al regulador como al regulado, para darle un seguimiento estrecho a las finanzas de cada intermediario financiero.

        En Costa Rica, desde hace cuatro años, el arsenal de indicadores financieros se basa en lo que el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos desarrolló y denominó como modelo CAMELS de análisis. Con una amplia gama de parámetros que permitan evaluar la evolución del Capital, de la calidad de los Activos, del Manejo o Gestión del banco, de los Rendimientos o niveles de Rentabilidad, de la situación de Liquidez, y de la Sensibilidad a los riesgos de tasa de interés y de tipo cambiario, es posible concentrar las inspecciones de campo en aquellas áreas que demanden mayor atención.

        Así, casi podríamos decir que la aplicación del modelo antiguo de supervisión, de revisión en detalle de cuentas, registros y expedientes de crédito, puede seguirse aplicando cuando la situación de un banco así lo amerite; en tanto que un modelo de supervisión basado en riesgos, que pone gran énfasis en la evaluación cualitativa de la gestión administrativa del ente financiero, puede aplicarse en la generalidad de los casos, es decir, cuando no haya preocupaciones puntuales. Es como afirmar que la medicina dependerá de la salud del paciente.

        Un aspecto fundamental en el enfoque de supervisión basado en riesgos, es el análisis cualitativo de la gestión, que por cierto, no es fácil de implantar por parte de un regulador bancario. Requiere de dosis enormes de capacitación, conocimiento y prudencia por parte de los supervisores de campo. En nuestro país hemos desarrollado una metodología que ha tenido buena acogida por parte de los colegas de la región centroamericana; contempla cinco grandes áreas de estudio: planeación estratégica, políticas y procedimientos, sistemas de control, administración del recurso humano y sistemas de información.

Evolución de la normativa internacional

        A nivel internacional, el Comité de Basilea es la autoridad más reconocida en materia de supervisión y regulación prudencial; es el ente que ha establecido ciertos estándares mínimos que las entidades financieras deben cumplir, si desean tener una situación financiera sana, tal que les permita permanecer en el mercado nacional o internacional, según sea el caso.

        El Comité, a pesar de no tener una autoridad supranacional, en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las normas y pautas formuladas, ha logrado que las autoridades reguladoras nacionales las adopten con las adecuaciones específicas a la realidad de cada país.

        Luego del impacto que tuvo el Acuerdo de Capital en el año 1988, una nueva propuesta, que podría variar drásticamente los requerimientos a los bancos, se encuentra en elaboración y consulta. Los representantes del Comité de Basilea expresan abiertamente su interés por observar niveles de capitalización aún mayores en la banca. Lo interesante es que parecen estar promoviendo una mayor libertad hacia las instituciones financieras para que éstas desarrollen metodologías de medición de los riesgos, y para que establezcan por su cuenta las interrelaciones entre los resultados obtenidos y el nivel de capital necesario para brindar una cobertura adecuada ante pérdidas inesperadas.

        Así, los niveles de suficiencia patrimonial establecidos en el anterior Acuerdo, son ahora vinculados exclusivamente con la probabilidad de pérdidas inesperadas que se deriven del riesgo de crédito. En tanto que se introducen requerimientos adicionales de capital para la cobertura de los riesgos operacionales; y se mantiene la vigencia de la Enmienda que se hizo al Acuerdo en 1996, que establecía los niveles de capital apropiados para cubrir los riesgos de mercado.

        Existe gran controversia sobre los mecanismos de cálculo del capital necesario para cobertura de riesgos operacionales. Basilea ha emitido una fórmula, bajo la denominación de metodología de indicadores básicos, que establece un capital adicional equivalente al 30% de los ingresos anuales brutos del banco. Esta fórmula está basada en la observación de las "best practices" en una buena cantidad de bancos que operan en los países del G-10. No obstante, es obvio que su aplicación puede ser perjudicial para bancos que se desenvuelven en entornos distintos, como podría ser el caso de las naciones emergentes latinoamericanas, en donde la intermediación financiera sigue siendo un generador primordial de ingresos y de utilidades.

        Igualmente, los latinoamericanos podríamos vernos en apuros al tratar de aplicar la metodología estandarizada de cálculo del riesgo de crédito; sólo un bajo porcentaje del total de nuestras empresas dispone de calificaciones emitidas por Agencias Calificadoras Internacionales. Y ni qué decir de las otras metodologías para el cómputo del capital necesario para cobertura del riesgo de crédito: el enfoque basado en ratings internos (o IRB approach, internal ratings based approach), o los modelos de riesgo de crédito, requieren de años de estudio y de desarrollo de correlaciones entre las distintas variables que afectan la calidad de los portafolios de crédito. Las relaciones entre las probabilidades de incumplimiento, las pérdidas dado el incumplimiento, y el capital a solicitarse en función de tales relaciones, es un asunto sumamente complejo.

        A la luz de esta nueva propuesta de Acuerdo, la situación de una institución financiera de desarrollo no se vislumbra muy feliz. Por un lado, es claro que ninguno de sus deudores tendrá calificación de riesgo, por ende mantendrán su peso del 100% al ponderar para efectos del cálculo de la suficiencia patrimonial; los eventuales factores mitigantes de riesgo, que podrían disminuir el requerimiento, y que según Basilea podrían ser las garantías y otros colaterales, también son escasos para este tipo de instituciones; y a esto habría que sumar lo correspondiente al capital por riesgo operacional.

        En adición a lo anterior, podríamos decir que si los poderosos bancos internacionales están apenas desarrollando sus metodologías de medición del riesgo, con el fin de que sus respectivos supervisores las aprueben y con ello puedan determinar sus propios requerimientos de capital para cobertura del riesgo de crédito, no parece probable que las instituciones financieras de desarrollo estén preparadas para poner en práctica sus propias metodologías.

¿Debe supervisarse la banca de desarrollo?

        Aún y cuando los bancos de desarrollo no persigan como objetivo fundamental la maximización de sus utilidades, es vital que observen una serie de condicionamientos y parámetros financieros. De muy poca utilidad pública sería una institución financiera de desarrollo que no tome en cuenta su viabilidad en el largo plazo y por ende nazca condenada a proveer sus servicios por un tiempo limitado.

        Esto es válido tanto para los intermediarios financieros, como para las instituciones que surgen al amparo de donaciones de organismos internacionales, o con aportes gubernamentales específicos.

        En este punto, merece especial atención el tema de la intermediación financiera. Esta actividad puede definirse como la captación habitual de dineros provenientes de terceros (todo aquel que no es socio del ente que intermedia), para proveer cualquier mecanismo de crédito a los demandantes de recursos. En otras palabras, el que realiza intermediación financiera toma fondos del público y bajo su propio riesgo los coloca en diversas actividades productivas. Es evidente la importancia de que se realice una adecuada administración de riesgos, de modo que a los inversionistas se les pueda devolver el dinero que confiaron al ente financiero.

        Y una adecuada administración de riesgos lleva implícita la necesidad de realizar una gestión técnica eficiente y prudente. Implica también el mantenimiento de una posición solvente; y para esto, es imprescindible mantener la más alta calidad de los activos, de modo que se produzcan niveles de rentabilidad apropiados; es vital mantener la liquidez suficiente para soportar cierto grado de retiros de dinero; y es importante tomar las previsiones ante la eventual materialización de los riesgos de tasa de interés y de tipo de cambio.

        En otras palabras, debe tenerse la conciencia de que los intermediarios financieros, que emplean como capital de trabajo los recursos de terceros, tienen un amplio potencial de riesgo propio de sus labores, y que la supervisión y regulación es totalmente necesaria para prevenir y reducir estos riesgos.

        Es fácil concluir entonces que la banca de desarrollo como intermediario financiero que es, al captar recursos de terceros para trasladarlos a unidades deficitarias con ciertas limitaciones para acceder a recursos de la banca comercial, debe ser supervisada.

        Puede hacerse la excepción de las instituciones de desarrollo que no intermedian; es decir, aquellas entidades que utilizan su propio patrimonio, o créditos de otras instituciones financieras, o aportes específicos, y destinan tales dineros a financiar actividades productivas no atendidas por la banca. Al no poner en riesgo los recursos del público, la supervisión prudencial pierde relevancia en estos casos.

Supervisión de instituciones financieras de desarrollo en Costa Rica

        En esteunto, es importante hacer una recapitulación de las experiencias vividas en Costa Rica, con relación al tema del financiamiento para el desarrollo.  De tales vivencias rescato las conclusiones más importantes:

1.    El financiamiento de actividades productivas de pequeña escala implica altos costos administrativos para las entidades financieras. Como resultado, las economías de escala adquieren gran relevancia.

2.    Para la cobertura adecuada de los costos operacionales, el financiamiento de desarrollo usualmente requiere de márgenes financieros amplios. Es decir, las tasas activas para estos clientes, deben ser mayores a las que se cobran a otro tipo de sujetos de crédito.

3.    Los procedimientos de análisis y concesión de los préstamos deben ser ágiles y oportunos. El costo de procesamiento debe reducirse al mínimo.

4.    Es importante mantener un contacto permanente con el deudor. Esto facilita la gestión de cobro.

5.    Los sistemas de información deben proporcionar información muy oportuna y detallada sobre cada deudor y sobre el comportamiento de la cartera de crédito.

6.    Es importante contar con procedimientos y políticas que aseguren una tecnología estándar de análisis y concesión de los créditos.

        Cuando la SUGEF inició el proceso de supervisión del sector cooperativo costarricense, algunas cooperativas de ahorro y crédito fueron liquidadas; no faltó quien acusara a la supervisión de haber hecho colapsar tales entidades. Cuando se estudian las cifras de esos entes, se concluye fácilmente que la supervisión simplemente permitió descubrir que tales cooperativas estaban insolventes, y simplemente, aún no lo sabían.

        La principal causa de problemas en las instituciones financieras de desarrollo que han colapsado es la mala gestión técnica. Tal denominación le cabe a las entidades que han sufrido crecimientos muy acelerados de sus carteras de crédito, que se han apalancado más de lo debido, que no han cuidado el debido calce de plazos, que han tenido procedimientos de cobro deficientes, que no han contado con sistemas de información adecuados, y que han adolecido de serios problemas de control interno.

        La mala gestión técnica inevitablemente lleva a un deterioro en la calidad de los activos de las entidades, esto a su vez conduce a problemas de solvencia, y por último se llega a situaciones de iliquidez y por ende a una cesación de pagos.

        Estas experiencias, aunadas a la importancia de velar porque los recursos de los depositantes estén debidamente resguardados, nos llevan a la búsqueda de la mejor opción de supervisión de la banca de desarrollo.

        Es indudable que la evaluación de estas entidades debe contener una calificación de la gestión administrativa. Y justamente por ello, el desarrollo que hemos hecho en Costa Rica del enfoque de supervisión basado en riesgos, cuenta como eje fundamental con tal tipo de análisis.

        Aparte de lo cualitativo, nos hemos abocado al desarrollo de una serie de indicadores, que como mencioné anteriormente están agrupados bajo la terminología CAMELS, y que ubican el comportamiento de cada entidad en NORMALIDAD, o en algún grado de IRREGULARIDAD: 1, 2 o 3, según sea el deterioro en el comportamiento.

        Lo importante acá, es que las fronteras que separan el comportamiento "normal" del comportamiento "irregular" son fundamentalmente mínimos. Es decir, una entidad que no se ubique en grado de normalidad, sea ésta un banco comercial, o una institución financiera de desarrollo, está en aprietos evidentes.

        Así por ejemplo, para ser "normales", los supervisados en Costa Rica deben tener una suficiencia patrimonial de un 10%, deben mantener una cobertura de al menos una vez en la relación "utilidad operacional bruta / gastos de administración", deben tener activos generadores de ingresos superiores a sus pasivos generadores de costo, la morosidad a más de 90 días no debe exceder del 3% del total de cartera, el compromiso patrimonial que se deriva de pérdidas esperadas por evaluación de cartera o de la exposición a movimientos en las tasas de interés o en el tipo de cambio no debe exceder del 5% del patrimonio, la rentabilidad sobre el patrimonio debe ser al menos igual al nivel de la inflación anual, y así sucesivamente.

        Coincidirán conmigo en que este tipo de parámetros pueden aplicarse a cualquier tipo de entidad, sea ésta una institución financiera de desarrollo o no, y el comportamiento normal apenas garantizará la viabilidad de la entidad en el largo plazo.

        No se crea que una calificación fundamentada en parámetros mínimos, que a primera vista luce conformista, es el instrumento único de análisis con que cuenta la SUGEF. A lo interno, realizamos cálculos sobre bases estadísticas para determinar la posición relativa de las entidades; y con base en tales determinaciones también convocamos a los supervisados y los llamamos a cuentas. Pero para darle cumplimiento a la ley, y ubicar a los bancos en situación "normal" o de "irregularidad" utilizamos los parámetros mínimos.

        El caso de la banca estatal costarricense es particularmente interesante; podría decirse que es un híbrido entre banca de desarrollo y banca comercial, ya que a estas instituciones muchas veces se les asignan objetivos sociales y económicos mediante mandatos gubernamentales, situación por la cual esta banca debe dirigir parte de sus recursos y servicios a sectores no cubiertos por la banca privada. No obstante, la supervisión que se ejerce en el Sistema Financiero Nacional es homogénea en todos sus aspectos, y la regulación prudencial aplica indistintamente a los diferentes intermediarios, llámense bancos públicos, bancos privados, cooperativas, financieras, o mutuales.

        De acuerdo con lo observado en algunos países de la región, pareciera que esta misma norma es la que prevalece, y los colegas supervisores ejercen en forma indistinta la supervisión y regulación prudencial de las entidades de sus sistemas financieros.

        Concluyo esta intervención, haciendo hincapié en que la supervisión y regulación prudencial es necesaria en la banca de desarrollo, y no debe verse como un mecanismo que restringe o limita el accionar de estas instituciones, sino más bien como un aliado que busca guiarlas hacia mayores niveles de eficiencia, tal que les permita ser competitivas y mantenerse dentro del mercado.

        Considero que una institución de desarrollo, que deje de lado la eficiencia empresarial bancaria, estaría guiándose a una autoliquidación por el cumplimiento de los objetivos sociales y económicos, dejando que en un futuro no muy lejano los sectores con limitaciones para acceder los recursos de la banca privada, queden al descubierto, y la situación social y económica de nuestros países sea más difícil.