PALABRAS DEL SECRETARIO EJECUTIVO DE LA CEPAL,
DR. JOSÉ ANTONIO OCAMPO
EN LA XXXI ASAMBLEA GENERAL DE LA ALIDE
San José de Costa Rica, mayo 24 de 2001

        Quiero agradecer la amable invitación del Secretario General de la Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo, ALIDE, Sr. Rommel Acevedo, para participar nuevamente en la XXXI Asamblea General de ALIDE, así como a la hospitalidad tradicional de las autoridades y el pueblo de Costa Rica.

        La banca de desarrollo fue visualizada en el mundo entero en las primeras décadas de la posguerra como un motor de desarrollo económico y social. En efecto, terminada la Segunda Guerra Mundial, la reconstrucción de Europa y el Japón era una tarea crucial, que no daba espera y requería de volúmenes significativos de capital y financiamiento de largo plazo. Sin embargo, los mercados privados y las instituciones financieras existentes en las economías industrializadas fuertemente golpeadas por la guerra no tenían capacidad de asumir la financiación de largo plazo requerida. Por otra parte, en las economías en desarrollo, tales mercados o instituciones eran prácticamente inexistentes.

        Se aceptó entonces que era indispensable crear instituciones capaces de financiar la reconstrucción inmediata de las economías afectadas por la guerra y promover el crecimiento en las economías en desarrollo. La creación y consolidación de este tipo de instituciones se basaron tanto en los enfoques keynesianos vigentes en los años cincuenta y sesenta como en visiones económicas más ortodoxas como las desarrolladas por John Gurley y Edward Shaw. Estos últimos autores argumentaban que el "subdesarrollo financiero" reflejaba la inexistencia de instrumentos de ahorro que impedían la materialización potencial del mismo y, por lo tanto, reducían la oferta de fondos para financiar la inversión productiva.

        En los años setenta, el panorama cambio de manera significativa. Las economías industrializadas de Europea y el Japón habían logrado una recuperación total; las necesidades de reconstrucción pertenecían, así, a la historia. Por su parte, desde la perspectiva teórica imperante en aquella época, que promovía la hipótesis de la eficiencia de los mercados, el papel del Estado en el financiamiento de la inversión productiva no tenía gran relevancia. Dichas visiones argumentaban que la intervención pública en el sector, a través de los techos a las tasas de interés, los créditos selectivos y otro tipo de medidas gubernamentales, eran la causa de los bajos niveles de ahorro privado y de fondos disponibles para la inversión productiva. Esta perspectiva dominó la visión de las agencias multilaterales durante buena parte de la década de los años ochenta, con lo cual la liberalización financiera pasó a ser uno de los elementos esenciales de los programas de reforma estructural que se pusieron en marcha desde los años setenta y, con mayor vigor, a partir de la crisis de la deuda.

        En esos años, adquirió además enorme importancia la reducción de los enormes desequilibrios macroeconómicos que experimentaba la región, que en no pocos casos se reflejó en una inflación desbordada. Se generaron expectativas fuertes de que la liberalización financiera, en un ambiente de inflación controlada, permitiría el crecimiento de ahorro nacional y el desarrollo de mercados financieros profundos, así como el acceso al ahorro externo.

        Este fue el marco para la estrategia de liberalización financiera que emprendieron los gobiernos latinoamericanos en las últimas décadas, que no sólo implicó la desregulación de los mercados financieros nacionales sino también la apertura de su cuenta de capitales y medidas orientadas a la reducción del tamaño e importancia de las entidades financieras del sector público. Esta estrategia terminó en un debilitamiento e incluso en la abierta eliminación de la banca de desarrollo. En estas circunstancias, las pocas instituciones que subsistieron no contaron con políticas adecuadas para la modernización de sus operaciones y su adaptación al nuevo contexto financiero abierto y desregulado.

        Como es claro hoy, las reformas de los años ochenta y noventa no sólo fracasaron en su intento de aumentar el ahorro nacional en la mayoría de los países de la región, sino que incrementaron la dependencia de la región frente capitales externos altamente volátiles. La recuperación incompleta de los coeficientes de inversión no estuvo acompañada de incrementos del ahorro nacional. La creciente dependencia del ahorro externo exigió, a su vez, programas de ajuste para restablecer el equilibrio externo cuando dichos flujos se interrumpieron, con fuerte impacto negativo sobre la inversión.

        La liberalización financiera no tuvo, por otra parte, la capacidad suficiente para desarrollar los mercados nacionales de capitales y, en términos generales, los coeficientes de capitalización bursátil permanecieron significativamente por debajo de los de los países industrializados. Adicionalmente, algunos sectores como la pequeña y mediana industria o empresas de innovación tecnológica, continuaron excluidas de la oferta limitada de financiamiento privado.

        La creciente dependencia de la intermediación financiera internacional tuvo también efectos microeconómicos adversos. En particular, las empresas nacionales, en especial las de menor tamaño, no tuvieron el mismo acceso al financiamiento externo, acrecentando así las brechas internas. Por su parte, las empresas de mayor tamaño, que si lo tuvieron, quedaron sujetas a su volatilidad, y a los riesgos de variaciones en los tipos de cambio.

        En este contexto es útil volver a reflexionar sobre el papel de la banca de desarrollo como un importante instrumento para romper el circulo vicioso que enfrenta nuestra región: baja inversión, bajo nivel de ahorro y bajo crecimiento, incluso después de haber logrado avances significativos en materia de gestión macroeconómica y reducción de la inflación.

        El papel de las instituciones públicas de desarrollo financiero fue uno de los temas centrales de las reflexiones que presentó la CEPAL a la reunión regional sobre Financiamiento del Desarrollo que se realizó en Bogotá en noviembre pasado, como parte del proceso que convocó la Asamblea General de las Naciones Unidas, que culminará con una Cumbre Mundial sobre el tema que se realizará en Monterrey, México, en marzo del 2002. Dicho papel fue también tema central de las reflexiones que presentó el Secretario General de las Naciones Unidas al comité preparatorio de dicha Cumbre en diciembre del 2000. Déjenme resumir la visión de la CEPAL sobre este tema.

        Los beneficios de una buena banca de desarrollo son múltiples. En primer lugar, las instituciones financieras privadas enfrentan altos costos de transacción para la evaluación y el financiamiento de empresas de menor tamaño, lo que genera una tendencia a la concentración del crédito. En segundo lugar, aunque los recursos de la banca de desarrollo pudieran canalizarse a actividades y agentes de mayor riesgo relativo, la multiplicidad de clientes tiende a reducir el riesgo de cartera, por un simple fenómeno de diversificación de riesgos. En tercer término, la banca de desarrollo constituye muchas veces el primer paso en la historia financiera de clientes nuevos y pequeños, que posteriormente pueden "graduarse" y acceder al mercado privado. En cuarto lugar, la inestabilidad de los flujos financieros internacionales ha llevado a que las empresas más grandes y con mejor calificación de riesgos tiendan a financiarse en el mercado internacional durante los períodos de mayor afluencia de capitales, para retornar al mercado nacional durante las etapas de mayor restricción. El ir y venir de las grandes empresas al mercado financiero nacional ha redundado en una gran inestabilidad en la disponibilidad de financiamiento de las empresas que no acceden a los mercados internacionales. La banca de desarrollo les proporciona una fuente más estable de financiamiento, aislándolas parcialmente de los altibajos cíclicos. Finalmente, debido a los mayores riesgos y a la ausencia de depósitos de largo plazo, el sector financiero nacional puede ofrecer un volumen subóptimo de créditos de largo plazo, lo que expone a riesgos de plazo a los inversionistas que no pueden acceder a créditos externos de mayor duración y a riesgos de cambio a los que tienen esta posibilidad.

        La banca de desarrollo ha sido, sin embargo, indudablemente objeto de múltiples críticas a través de los años. Se les atribuye: (1) un manejo dirigista e improductivo de recursos financieros escasos sin una justificación clara y transparente que obedezca a una racionalidad económica y social; (2) un financiamiento de las instituciones de desarrollo que apela a fuentes, principalmente fiscales y cuasifiscales, con un elevado costo de oportunidad (mayor aún en los casos de déficit fiscal); (3) una mala administración de riesgos que, a la larga, conduce a crisis de alto costo patrimonial para el Estado; (4) un manejo de recursos de largo plazo con criterios políticos y sociales de corto plazo, y (5) políticas inadecuadas de cobranza, que frecuentemente se han traducido en tasas inaceptables de recuperación de las colocaciones.

        Tanto los méritos de la banca de desarrollo como las críticas mencionadas son válidos y todos ellos se respaldan en evidencia histórica. ¿Es posible conciliar un diseño de banca de desarrollo que permita aprovechar sus ventajas y eliminar los motivos de válidas críticas a su desempeño histórico? A juicio de la CEPAL, esa combinación es factible, conveniente y necesaria, ya que la mayoría de las críticas a la banca de desarrollo pueden ser obviadas a través de un diseño apropiado. Este es el reto que enfrentan la ALIDE y sus miembros.

        El punto de fondo en el diseño de una banca de desarrollo apropiada es que un sistema financiero privado que administra los riesgos con criterios de mercado, y con una regulación y supervisión adecuadamente severas, tiene un sesgo en contra de los agentes más "caros" y de mayor riesgo relativo. La introducción de innovaciones financieras, tales como la titularización y los fondos de capital de riesgo, entre otros, compensa parcialmente ese sesgo, pero es claramente insuficiente. No hay incentivos naturales en el mercado para la correcta "bancarización" de actividades informales, de los pequeños propietarios agrícolas y, más en general, de la pequeña y mediana empresa, así como de los emprendedores de innovaciones tecnológicas y esto tiene costos sociales y económicos importantes. Los incentivos al desarrollo de segmentos crediticios de largo plazo también pueden ser insuficientes.

        Una estrategia de desarrollo adecuada debe orientarse no sólo a la búsqueda de equidad en la distribución de los frutos del crecimiento, sino también de la equidad en cuanto a las oportunidades de aportar productivamente a ese desarrollo. El acceso al financiamiento forma parte consustancial de este segundo componente del desarrollo equitativo. El acceso a créditos de largo plazo es un elemento necesario para alcanzar altos niveles de inversión. Pero, al mismo tiempo, el sistema debe protegerse de riesgos excesivos y de un alto costo económico, como también de comportamientos abusivos de deudores que actúan sesgadamente si perciben que cuentan con algún grado de "seguro político" en caso de incumplimiento de sus compromisos financieros.

        Por este motivo, una primera línea de política apunta a la necesidad de un escrutinio permanente del riesgo de cartera de la banca de desarrollo. En este plano, el mercado puede jugar un papel relevante. Por ejemplo, ese podría ser el caso si la banca de desarrollo se constituyera bajo el formato de institución autónoma extrapresupuestaria (por ejemplo, como empresa estatal), no contara con la garantía del Estado para la captación de recursos de terceros y se sometiera regularmente a una calificación de su riesgo de cartera hecha por agencias externas. Estos tres componentes tienen en común el hacer transparente el riesgo de cartera, sin contaminar la evaluación con el riesgo soberano propio del financiamiento estatal, y exigiría estándares contables adecuados para concursar por recursos privados.

        Una segunda línea de acción se refiere al perfeccionamiento de las políticas de cobranza, para lo cual la banca de desarrollo de primer piso debería organizarse como banca comercial, expuesta a la regulación y supervisión idénticas a las que enfrenta la banca privada. Esta práctica elevaría la transparencia de su operación comercial, impondría políticas de cobranza más estrictas y permitiría detectar rápidamente los efectos financieros de presiones políticas de corto plazo.

        Quizás la mejor política de cobranza de la banca de desarrollo sea la derivada de su organización como banca de "segundo piso". Las dificultades de focalización propias de esta banca exigen, sin embargo, perfeccionar las bases de orientación de sus recursos financieros y el diseño de los subsidios asociados a sus objetivos sociales. Una adecuada focalización puede requerir una combinación de subsidios de tasas, subsidios a las primas de seguros parciales de crédito o a la operación de fondos de garantía parcial, subsidios a la evaluación de riesgo de crédito por parte de los intermediarios de primer piso, y la capacitación en gestión y diseño de proyectos a los posibles beneficiarios. Por cierto, esos subsidios y transferencias deben basarse en una adecuada evaluación social y económica. Pero, tan importante como esa evaluación es que estén bien diseñados, que su operación sea transparente y que el costo fiscal asociado sea explícito, e idealmente que su financiamiento provenga directamente de recursos públicos debidamente presupuestados.

        Un ejemplo interesante de esta modalidad es el Instituto de Crédito para la Reconstrucción de Alemania, institución autónoma en su gestión, pero que puede otorgar este tipo de subsidios hasta el límite de los recursos provistos anualmente en el presupuesto federal. La principal ventaja de que los subsidios sean de cargo fiscal, aparte de la mayor transparencia, es la posibilidad de exigir a la banca de desarrollo que genere utilidades en su operación, como una forma de elevar sus recursos a largo plazo, y que concurra al mercado para la captación de recursos adicionales. La ausencia de garantías estatales en la captación de recursos privados forzaría a la banca de desarrollo a mejorar el manejo de riesgos de su cartera y sus políticas de cobranza.

        Finalmente, la banca de desarrollo debe concentrar su accionar en el financiamiento de inversiones y capital de trabajo de empresas que normalmente no tendrían acceso a financiamiento privado. En el mediano plazo, su gestión debe evitar crear una clientela permanente y estable. Por el contrario, parte de su gestión debería apuntar a iniciar la historia financiera de clientes que, una vez "graduados", puedan acceder a la banca privada. Dentro de los esfuerzos por evitar la constitución de una clientela permanente, el financiamiento de reprogramaciones de crédito y la capitalización de intereses deben ser excepcionales, y determinarse caso por caso, en la medida de lo posible sin subsidios y sin garantías públicas. Por su parte, el desarrollo de mecanismos de crédito de largo plazo "apalancados" en la banca de desarrollo debe formar parte de los esfuerzos gubernamentales más amplios por desarrollar mercados nacionales de capitales de largo plazo.

        Aparte de la pequeña y mediana empresa, los sectores a los cuales se puede aplicar este modelo son el financiamiento del desarrollo sostenible y el apoyo a la reconversión productiva de regiones o sectores en crisis. El apoyo financiero a actividades con alto contenido tecnológico puede regirse también por este modelo o, alternativamente, a través del aporte de capital de riesgo de los bancos de desarrollo o de corporaciones financieras relacionadas a los proyectos correspondientes, sobre una base preferiblemente minoritaria.

        En materia de fomento a las exportaciones, un elemento esencial es la creación de mecanismos adecuados de financiamiento así como seguros de pre y post embarque. A pesar de su importancia, su desarrollo presenta notorias deficiencias en la mayoría de los países de la región, afectando en particular a las empresas medianas y pequeñas que no disponen de acceso al crédito externo. Al respecto existe, sin embargo, excepciones que vale la pena resaltar como es el caso del Banco de Comercio Exterior de Colombia (BANCOLDEX) y del Banco Nacional de Comercio Exterior de México (BANCOMEXT). La forma de promover la participación complementaria y creciente de entidades privadas en financiamiento y el seguro exportador es, por supuesto, prioritaria, al igual que el diseño de mecanismos de capital de riesgo, públicos y privados, para promover actividades innovadoras en el frente exportador.

        Más en general, las consideraciones anteriores indican que, aparte de la tarea esencial y ampliamente aceptada que desempeña en materia de regulación y supervisión prudencial de las actividades financieras, el Estado tiene también un papel esencial en la creación de segmentos del mercado financiero que no se desarrollan autónomamente bajo iniciativa privada. Esta tarea tiene, sin embargo, un carácter catalizador y, por lo tanto, complementario, del desarrollo de actividades privadas.

    Vele la pena resaltar que, en todas las actividades mencionadas, los subsidios que otorgue el Estado deben estar basados en los principios de transparencia y competencia por recursos escasos y se deben minimizar los subsidios encubiertos, no focalizados y no valorados. La clara distinción, institucionalizada legalmente, entre los subsidios públicos y la intermediación financiera constituye un principio básico de correcta administración de recursos públicos. Por el contrario, los subsidios implícitos de una mala política de cobranza o de riesgos financieros no transparentes no son sino el reflejo de errores de diseño, que provocan una filtración de recursos públicos de elevado costo social.

    El rigor en el cumplimiento de los contratos financieros es la base de cualquier sistema financiero eficiente y, a la larga, cuando se protege el interés de los acreedores es posible intermediar más recursos y más baratos. Pero, con la misma fuerza, es necesario señalar que el sesgo concentrador de ese principio de buen funcionamiento financiero exige la participación del Estado. Para evitar los errores históricos de la banca de desarrollo, la recomendación de fondo de la CEPAL es maximizar la transparencia de los costos fiscales de los subsidios vinculados y del riesgo de cartera en aquellos casos en que el Estado decida, por razones sociales legítimas, orientar la actividad financiera.

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Señores y Señoras miembros de ALIDE:

        Los grandes desafíos de la globalización hacen no sólo necesaria sino imperiosa la tarea de reconstruir la banca de desarrollo en nuestra región. Una banca de desarrollo eficiente y transparente, orientada a crear segmentos del mercado financiero que no se desarrollan automáticamente, puede no sólo jugar un papel esencial en el mundo global, sino además convertirse en poderoso motor de desarrollo financiero privado. Ustedes tienen la responsabilidad principal en esta tarea.