XXXI REUNIÓN ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE ALIDE

(San José, Costa Rica, 24 al 25 de mayo del 2001)

 

LA VIABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LA BANCA DE DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBAL

Secretaria General de ALIDE
Mayo del 2001

 

Introducción

I.        Perspectivas de la banca de desarrollo: gestión, eficiencia y rentabilidad de la banca de desarrollo.

I.1.    El panorama global del financiamiento para el desarrollo

I.2.    Situación del financiamiento externo en América Latina

 

I.2.1.    Principales rasgos del financiamiento externo de la región

I.2.2.    La volatilidad de los flujos de capital

 

I.3.    Políticas y Desafíos del Financiamiento para el Desarrollo

 

I.3.1.    Políticas del Financiamiento para el Desarrollo

I.3.2.    Desafíos de la región en el ámbito del financiamiento


I.4.    Rentabilidad, gestión y eficiencia de la banca de desarrollo
I.5.    El papel futuro de las entidades de financiamiento para el desarrollo en
         América Latina, Europa y Asia

 

II.        La banca de desarrollo y la regulación y supervisión bancaria internacional

II.1.    Normas de regulación y supervisión bancaria internacional

II.2.    Principios para la administración del riesgo crediticio

II.3.    La regulación y supervisión en la banca de desarrollo

III.      Los arreglos institucionales para la financiación de la Pyme:
        bancos de primer y segundo piso

III.1.    Enfoques de política y acceso al financiamiento de la Pyme

III.2.    Experiencias de la participación de la banca de desarrollo en el apoyo a la Pyme

Bibliografía

Anexo

Anexo 1: Perfil Financiero Mundial

Anexo 2: Conclusiones de la consulta sobre "Financiamiento para el Desarrollo, América Latina y el Caribe"

Anexo 3: Principios de Basilea

Anexo 4: Experiencias de las instituciones financieras de desarrollo en apoyo a la Pyme

 

INTRODUCCION

        La globalización es el hecho dominante que caracteriza en nuestros días a la economía internacional. Sus efectos en el campo financiero se manifiestan en el enorme volumen alcanzado por los flujos de capital, que se desplazan sin ningún tipo de control ni orientación, pero si con un comportamiento procíclico que suele alimentar auges exagerados de bonanza y acentúan los efectos recesivos cuando se revierte el comportamiento de las economías. En ese marco resulta importante establecer mecanismos adecuados para conformar un marco institucional para la operación de los mercados financieros, en lo que se ha llamado la arquitectura financiera internacional, que debe contemplar medidas regulatorias y de supervisión necesarias para asegurar la estabilidad de los mercados financieros.

        Frente a los desafíos que plantea la globalización, es necesario examinar la viabilidad y sostenibilidad de la banca de desarrollo en nuestros países, con el propósito de asegurar su vigencia en el contexto de una nueva concepción y función de fomento. Ello tiene que ver con la eficiencia de las instituciones (rentabilidad de sus operaciones), los mecanismos de control interno y de supervisión externa, así como las modalidades de intermediación financiera para mejorar su extensión con productos orientados a la demanda. En particular, interesará conocer las experiencias y propuestas de lograr una intervención inteligente de los Estados para corregir las fallas de los mercados, financiando actividades vinculadas a la educación y la transmisión de conocimientos, el desarrollo tecnológico, el impulso a la micro y pequeña empresa, etc., que son esenciales para nuestro desarrollo.

        La consolidación de la banca de desarrollo como instituciones viables y sustentables en la provisión de servicios financieros para una amplia gama de clientes, requiere avanzar en el proceso de adecuación de su diseño y organización, operaciones, y recursos, a fin que su desempeño como institución financiera sea eficiente y su repercusión para atender propósitos económicos y sociales sea eficaz. Algunos de los principales componentes de dicho proceso comprenden la reestructuración financiera e institucional en el marco de la rentabilidad de sus operaciones, la definición clara de su misión y propósitos de fomento, el desarrollo de los recursos humanos, y el suministro de productos financieros orientados a la demanda.

        El cuidado de la solvencia en la banca de desarrollo tiene una prioridad que no es, en modo alguno, menor a la que se le atribuye en las demás instituciones financieras, toda vez que están en juego objetivos de política vinculados a la promoción del desarrollo económico y social. Una banca de desarrollo viable y autosostenible requiere de un marco legal y reglamentario apropiado, con normas prudenciales y mecanismos eficaces de control interno y supervisión externa. En ese contexto, será motivo de atención especial el análisis y la reflexión sobre las normas de adecuación de capital, riesgos y provisiones de la supervisión prudencial internacional que por lo general se aplica en los países de la región (Acuerdo de Basilea), y su eficacia en relación a las prácticas bancarias orientadas a la promoción de la micro, pequeña y mediana empresa, que constituyen un propósito específico y prioritario de la acción de los bancos de desarrollo.

        En el marco señalado, se ha elaborado el estudio titulado "la viabilidad y sostenibilidad de la banca de desarrollo en un mundo global", que será presentado en la Trigésima Primera Reunión Ordinaria de la Asamblea General de ALIDE que se llevará a cabo del 24 al 25 de mayo en la ciudad de San José, Costa Rica. En correspondencia con los temas que serán analizados en la reunión, el estudio tiene como propósito analizar la situación del financiamiento para el desarrollo en América Latina y el desafío que implica alcanzar un crecimiento sostenido en el mediano y largo plazo, conjuntamente con el mejoramiento de las condiciones de equidad y bienestar y de generación de empleo para el conjunto de la población, destacando dentro de ello la relevancia y el rol de la banca de desarrollo, las acciones y sectores prioritarios a fomentar, dentro de una práctica sana de fomento y desarrollo que no afecte su viabilidad y sostenibilidad económica financiera en el largo plazo.

        El estudio comprende tres capítulos. En el primero, se hace una revisión de la evolución de las corrientes de capital en sus distintas modalidades hacia los países en desarrollo en general, y de manera particular hacia América Latina en la década pasada. En ese marco y con una perspectiva de largo y mediano plazo se analiza el desempeño de la banca de desarrollo, los cambios y los procesos de adecuación que vienen configurando un nuevo perfil de dichas instituciones, así como rol futuro y las áreas de acción de la banca de desarrollo en el objetivo de apoyar el desarrollo de las economías de la región

        En el segundo capítulo del estudio, se expone brevemente los antecedentes, fundamentos y adecuación de los sistemas financieros de la región a las normas de regulación prudencial bancaria, emanadas del Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria; la propuesta del nuevo Acuerdo de Capital del Comité, que intenta mejorar la seguridad y la salud del sistema financiero poniendo más énfasis en la gestión y control interno del propio banco, la revisión del proceso de supervisión, y la disciplina de mercado, antes que en el monto total del capital del banco. Asimismo, en éste capitulo se aborda la adecuación de los bancos de desarrollo a los niveles de capital mínimo establecido como estándar internacional.

        Finalmente, el tercer capítulo del estudio analiza las políticas y esquemas de apoyo financiero y no financiero para el sector de la micro, pequeña y mediana empresa. En ese contexto, se destacan también los esfuerzos realizados por las instituciones financieras de desarrollo con el propósito de facilitar el acceso al crédito al sector de la PYME, a través de variados esquemas y modalidades de financiamiento que responden en forma adecuada a las características y necesidades de dicho segmento empresarial y guardan concordancia con las nuevas tendencias del desarrollo financiero y el proceso de globalización de la economía mundial.

 

LA VIABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LA BANCA DE DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBAL

 

I.       Perspectivas de la banca de desarrollo: gestión, eficiencia y rentabilidad de la banca de desarrollo

1.1.   El panorama global del financiamiento para el desarrollo

        La serie de crisis financieras producidas en los países en desarrollo (PED) en la segunda mitad de los años noventa pusieron en duda la confianza que muchos tenían en los mercados financieros mundiales. Estas experiencias pusieron en tela de juicio la arraigada opinión de que las transferencias internacionales de recursos -tanto privadas como oficiales- desempeñan un papel destacado y positivo en el desarrollo económico.

        Después de las abruptas reducciones de 1998 y 1999, los flujos de capitales a los PED aumentaron repentinamente en el 2000, pero su recuperación todavía va a la zaga del crecimiento de la producción y el comercio desde las crisis de los últimos años del decenio de los noventa.

        La tendencia de los flujos de capital a –y desde- los PED reflejan tres hechos importantes: el incremento, no obstante aún imperfecta, de la integración financiera de la economía internacional, los recientes cambios estructurales que han llevado a los inversores al uso de sofisticados instrumentos financieros y exigentes ambientes para los negocios; y la cada vez mayor importancia de los factores psicológicos en la determinación de los flujos de capital.

        El auge de los flujos de capital en todo el mundo se ha orientado mayormente a las economías industriales, especialmente a los EE.UU, reflejando el optimismo acerca de las tendencias tecnológicas. La participación de los PED en estos flujos declinó fuertemente después de la crisis. El incremento de la concentración de los flujos de capital dentro de un pequeño grupo de PED pone de manifiesto la importancia de un mejor clima de inversión para atraer los flujos de inversión extranjera directa (IED).

        En cuanto a los flujos del mercado de capitales, estos tuvieron como soporte en los años noventa las mejoras de la credibilidad para el acceso al crédito por parte de los PED. Sin embargo, la menor liquidez en los mercados desde la crisis y la permanencia de la aversión al riesgo por parte de los inversionistas hacia los PED hace suponer que la crisis permanece aún en la mente de ellos. Para aquellos países con limitado acceso, pero muy dependientes del mercado de capitales internacional, el riesgo de no poder renovar sus préstamos es potencialmente significativo.

        Los recursos externos a los PED se incrementaron de US$ 246,000 millones en 1999 a US$ 299,000 millones en el 2000 (Cuadro No.1). Resultado de ello fue que la cuenta corriente de los PED tuvo un superávit de US$ 60.300 millones, y que las reservas internacionales se incrementaran en US$ 53.000 millones, el doble de lo observado en 1999.

Cuadro No.1: TENDENCIAS DEL FINANCIAMIENTO EXTERNO
(Miles de millones de dólares)

 

1991

1992

1996

1997

1998

1999

2000

Fuentes de fondos

143.1

194.0

354.4

358.7

283.7

246.2

299.3

Flujo neto de recursos de largo plazo

123.0

155.8

311.2

342.6

334.9

264.5

295.8

Flujo neto de recursos de corto plazo

20.1

38.2

43.2

16.2

–51.2

–18.3

3.5

Uso de fondos

143.1

194.0

354.4

358.7

283.7

246.2

299.3

Superávit (déficit) en cuenta corriente

-76.5

-85.0

-114.5

-101.3

-46.1

26.8

60.3

Cambio en reservas

49.7

16.0

89.6

29.1

49.0

26.2

53.0

Salidas de capital - errores y omisiones

16.9

93.1

150.3

228.3

188.5

246.9

306.6

Fuente: Banco Mundial (2001) "Global Development Finance 2001: Building Coalitions for Effective Development Finance". Washignton D.C.

        Flujos de largo plazo recuperan dinamismo

        Tanto los flujos de largo plazo (a períodos mayores a un año) como los de corto plazo aumentaron en el 2000 aunque aún permanecen por debajo de sus niveles logrados hasta antes de la crisis asiática. El total del flujo neto de recursos de largo plazo más que se duplicó entre 1991 y el año 2000 (Cuadro No.2). Por su parte, los flujos del mercado de capitales también crecieron en casi tres veces entre esos mismos años, que aunque es muy importante representa la mitad del nivel alcanzado en 1996, correspondiendo el mayor dinamismo a los bonos en lugar de los préstamos (Cuadro No.3). Los flujos privados de la mitad pasaron a representar el 87% de los flujos netos de largo plazo. Lo contrario ha acontecido con los flujos de fuentes oficiales que de ser la mitad de ese total en 1991, representaron el 13% el 2000.

        Igualmente, la IED aumento en cinco veces más, los flujos de deuda pasaron de US$ 19.000 a US$ 30.000 millones, los bonos se triplicaron y las acciones aumentaron en más de 6 veces entre 1991 y año 2000.

        Respecto a la IED, cabe agregar que esta declinó modestamente (-4%) en el último año –la primera caída en una década- por efecto de una menor actividad en fusiones y adquisiciones (FyA) y en la ejecución de grandes proyectos de privatización. Sin embargo este desempeño no fue homogéneo en todos los países, ya que el 74% del total de los flujos de IED al mundo en desarrollo en el 2000 se concentró en un pequeño grupo de 10 países.

        Algunos de los factores que explican el porque se han mantenido altos los niveles de IED, han sido las FyA en Asia del Este y las privatizaciones en gran escala en América Latina. Esto es particularmente evidente en los sectores de infraestructura y financiero. A su vez, el ambiente internacional para la IED se ha tornado cada vez más competitivo, y con una creciente participación de los flujos de IED mundial que tienen como destino las economías industriales, especialmente los EE.UU. Sin embargo, las perspectivas de largo plazo para el crecimiento de la IED a los PED continua mostrando un bueno y sano clima de inversión, el cual es esencial para atraer IED y también, para obtener buenos resultados.

        Así los nuevos compromisos de inversión extranjera en los principales países receptores han empezado a reflejar una lentitud en los flujos de IED. A esta reciente lentitud es probable que le siga un período crecimiento de la IED, aunque quizás no tan rápido como el experimentado en los años noventa. El momento del resurgimiento de la IED es difícil de predecir, pero en el largo plazo, aquella continuará jugando un rol significativo en el crecimiento de los PED, no solo por su volumen y relativa estabilidad sino también por sus diversos efectos externos asociados a la modernización tecnológica y la transferencia de conocimientos.

Cuadro No.2: FLUJO NETO DE RECURSOS DE LARGO PLAZO PARA LOS PAISES EN DESARROLLO, 1991–2000

(Miles de millones de dólares)

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 1/

Total

123.0

155.8

220.4

223.7

261.2

311.2

342.6

334.9

264.5

295.8

Flujos Oficiales 2/

60.9

56.5

53.6

48.0

55.1

31.9

42.8

54.6

45.3

38.6

Flujos Privados

62.1

99.3

166.8

175.7

206.1

279.3

299.8

280.3

219.2

257.2

Mercado de Capital

26.3

52.2

100.2

85.6

99.1

147.8

127.2

103.5

33.8

79.2

Flujos de Deuda

18.8

38.1

49.2

50.5

63.0

98.7

97.0

87.9

–0.6

31.3

Préstamos Bancos

5.0

16.2

3.4

8.7

30.5

33.7

45.2

50.0

–24.6

0.7

Bonos

10.9

11.1

36.6

38.2

30.8

62.5

49.0

40.9

25.4

30.3

Otros

2.8

10.8

9.2

3.6

1.7

2.4

2.7

–3.0

–1.6

0.3

Accionario

7.6

14.1

51.0

35.2

36.1

49.2

30.2

15.6

34.5

47.9

Inversión Extranjera Directa (IED)

35.7

47.1

66.6

90.0

107.0

131.5

172.6

176.8

185.4

178.0

* Las entradas de deuda son netas de pagos de amortizaciones, y la IED es neta de desinversiones. Por esta razón, esos flujos algunas veces están referidos a flujos de recursos netos.

1/. Estimada. 2/. Basada en OECD Development Assistance Committee’s Geographic Distribution of Flows.

Fuente: Global Development Finance: Country Tables and sources cited therein, OECD Development Assistance Committee’s Geographic Distribution of Flows, y estimados del staff del Banco Mundial para el 2000.

Cuadro No.3: RECURSOS DEL MERCADO DE CAPITALES A LOS PAISES EN DESARROLLO, POR TIPO DE FLUJO

(miles de millones de dólares)

 

Total Anual

Tipo de flujos

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Bonos

11.0

20.1

50.1

45.7

52.6

97.6

114.3

73.0

70.3

77.2

Préstamos

61.3

54.0

57.5

72.8

112.7

125.2

179

107.8

94.0

125.4

Accionaria

4.6

6.0

8.1

17.0

8.0

13.7

22.4

8.6

21.

34.8

Total

76.9

80.1

115.7

135.5

173.3

236.4

316

189.3

185.5

236.4

Total neto

           

124

107

35

79

Fuente: Banco Mundial (2001) "Global Development Finance 2001: Building Coalitions for Effective Development Finance"

        Financiamiento oficial para el desarrollo

        Los recursos de fuentes oficiales han mostrado una tendencia decreciente, pasando de US$ 61.000 millones en 1991 a US$ 38.6000 millones en el 2000, lo que representa el 63% de lo alcanzado a inicios de la década. De ellos el rubro que más a disminuido ha sido el correspondiente a los recursos en condiciones no concesionales que de US$ 11.400 millones bajaron a -US$ 3.000 millones, debido a que los préstamos nuevos disminuyeron y algunos países cancelaron en forma anticipada los fondos recibidos para poner freno a las crisis financieras (Cuadro No.4).

Cuadro No.4: FLUJOS OFICIALES A LOS PAISES EN DESARROLLO, 1990–2000

(miles de millones de dólares)

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 1/

Total

55.2

60.9

56.5

53.6

48.0

55.1

31.9

42.8

54.6

45.3

38.6

Asistencia Oficial para el Desarrollo

43.2

49.5

46.4

41.7

48.1

46.2

39.7

35.6

38.4

40.3

41.6

Donaciones 2/

28.2

35.1

30.5

28.3

32.7

32.7

28.1

26.1

27.3

28.9

29.6

Bilateral

24.6

29.5

23.9

22.5

24.6

26.1

21.8

19.8

20.5

22.0

22.6

Multilateral

3.6

5.6

6.6

5.8

7.9

6.6

6.3

6.3

6.8

6.9

7.0

Préstamo concesional

15.0

14.4

15.9

13.4

15.4

13.5

11.6

9.5

11.1

11.4

11.7

Bilateral

8.3

6.3

8.5

6.7

6.5

4.9

3.0

1.5

3.1

4.3

5.1

Multilateral

6.7

8.1

7.4

6.7

8.9

8.6

8.6

8.0

8.2

7.1

6.6

Préstamos no concesionales

12.0

11.4

10.1

11.9

–0.1

8.9

–7.8

7.2

16.2

5.0

–3.0

Bilateral

2.9

3.9

4.5

3.5

–2.6

5.2

–12.4

–6.5

–4.4

–7.1

–7.3

Multilateral

9.1

7.5

5.6

8.4

2.5

3.7

4.6

13.7

20.6

12.1

4.3

Memo ítems

                     

Fondo Monetario Internacional

0.1

3.2

1.1

2.6

1.6

16.8

1.0

14.7

19.2

–12.6

–10.8

Donaciones cooperación Técnica

14.1

15.6

17.7

18.2

16.9

20.0

18.7

15.7

16.2

16.6

17.1

*Las entradas de deuda son netas de pago por amortizaciones. Por esta razón, estos flujos están algunas veces referidos a flujos de recursos netos

1/ Estimado. 2/ Excluye donaciones por cooperación técnica.

Fuente: OECD Development Assistance Committee, World Bank Debtor Reporting System, y Estimados del staff del Banco Mundial


        Aumentan los flujos globales de capital pero disminuye la participación de los países en desarrollo

        La IED han venido creciendo aceleradamente en la segunda mitad de los noventa, alcanzando el US$ 1.1 billón en el 2000, casi el 14% más que en el año 1999. Las FyA han crecido particularmente rápido, alcanzando los US$ 720,000 millones en 1999. Los países industriales responden en mucho por este surgimiento: su participación en los flujos de IED mundial ha subido del 65% en 1994 a 84% en el 2000.

        Por el lado de los PED que concentran el 85% de la población mundial pero apenas un poco más del 20% del producto mundial y 30% del comercio mundial, hasta 1997, su participación en los flujos de capital a nivel global estuvo aumentando, tal es así que aumento de 11.8% en 1991 a 14.4% en 1997 y su participación en los flujos de IED aumentó de un poco menos de 25% hasta 36.5% en el mismo período. Igualmente, su participación en los flujos del mercado de capitales también se incrementó, pero de manera mucho más lenta. Desde entonces, sin embargo, su participación en el total global de los flujos de capital ha caído agudamente, -a 7.6% en el 2000- aún cuando este período ha sido uno de los más dinámicos de los flujos de capitales (Cuadro No.5). Los PED se vieron afectados por las crisis, pero también porque el capital (especialmente la IED) fue atraído hacia los países industriales por las oportunidades de altos retornos existentes allí. Por ejemplo, el rápido crecimiento económico en los EE.UU aumentó la participación de aquel país en la IED global de 18% en 1995 a un 26% en el 2000.

Cuadro No.5: PARTICIPACION DE LOS PAISES EN DESARROLLO

(% excepto donde se indique dólares)

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 1/

En los flujos de capital priv.

11.8

12.4

12.6

12.8

12.4

13.2

14.4

9.9

7.6

7.6

En los flujos del mcdo de capitales

9.7

9.4

9.4

9.0

9.0

9.8

10.8

6.2

4.7

5.5

En los flujos de inversión extranjera directa (IED)

22.3

27.4

29.5

35.2

32.3

34.9

36.5

25.9

18.9

15.9

En el producto

19.8

19.2

19.7

20.0

20.7

22.1

23.2

21.6

21.7

22.5

En el comercio

26.5

28.3

28.3

28.4

29.5

31.3

32.4

30.7

30.7

33.4

En la población

84.1

84.3

84.4

84.5

84.6

84.7

84.9

85.0

85.1

85.2

Memo ítems (miles de millones de US$):

Flujos del mcdo. de capitales

794

850

1.226

1.501

1.928

2.403

2.929

3.033

3.910

4.324

IED global

160

172

226

256

331

377

473

683

982

1.118

1/ Estimada.

*Los flujos de capital privado se definen como la suma de compromisos brutos del mercado de capitales más la IED

Fuente: Global Development Finance: Country Tables and sources cited therein, Capital DATA Bondware and Loanware, World Bank Statistical Information Management and Analysis System, and World Bank staff estimates for 2000.


        1.2.    Situación del financiamiento externo en América Latina

        En el último cuarto del siglo XX, la situación macroeconómica de los países de América Latina y el Caribe estuvo vinculada en gran medida a las fluctuaciones de los flujos de capital hacia la región. En la segunda mitad de la década de los setenta y a comienzos de los años ochenta, la región recibió un volumen masivo de créditos externos. A partir de 1982, este proceso se interrumpió bruscamente, dando paso a una fase de escasez severa y generalizada de financiamiento externo. Entre 1991 y 1994 se produjo una nueva oleada de capitales, seguida a fines de 1994 y principios de 1995, de otra fuerte contracción, que afectó en particular a México y Argentina. A esta crisis le siguió un nuevo período de abundancia de capitales en 1996 y 1997. En 1998 y 1999, como resultado de la crisis que se inició en Asia, América Latina fue víctima de una nueva fase de contracción del financiamiento externo, acompañada esta vez por un deterioro de los términos del intercambio.

        En todas estas ocasiones, los procesos expansivos y las posteriores contracciones tuvieron origen principalmente en los mercados internacionales. El acceso al financiamiento externo y una mejor gestión macroeconómica permitieron acelerar el crecimiento y reducir significativamente la tasa de inflación. Sin embargo, la inversión sólo se recuperó en forma parcial y la tasa de ahorro nacional se mantuvo casi invariable. Ello se tradujo en un ritmo de crecimiento sustancialmente inferior al registrado con anterioridad a la crisis de la deuda y en una considerable dependencia de la inversión y del crecimiento económico de los vaivenes de los flujos externos de capital.

        La dependencia del financiamiento internacional ha variado en gran medida de acuerdo al nivel de desarrollo de los países. En particular, mientras la inversión extranjera directa ha beneficiado a todos los grupos de países, los flujos de endeudamiento y de cartera más volátiles se han concentrado en los países de mayor desarrollo relativo. A su vez, aunque la asistencia oficial para el desarrollo ha tenido una importancia reducida en el conjunto de la región, ha sido una fuente importante de financiamiento para los países de menor desarrollo relativo, que también han mostrado una gran dependencia de las remesas de los emigrantes.

        La reanudación de la entrada de capitales permitió una recuperación de la actividad productiva. En promedio, el ritmo de crecimiento económico de la región se elevó del 1% anual durante la "década perdida" a 3.2% en los años noventa. Este avance, aunque satisfactorio, no ha permitido que la región retome el ritmo de crecimiento anterior a la crisis de la deuda, 5.5% anual en 1945-1980. Este patrón de menor crecimiento relativo en relación con las tres décadas y media anteriores a la crisis de la deuda caracterizó, además, a la mayoría de los países de la región. Sólo cuatro de ellos mostraron el patrón opuesto, pero en todos los casos se trata de los países cuyo desempeño había sido pobre en el período 1945-1980.

        Este ritmo de crecimiento ha sido claramente insuficiente para garantizar un adecuado progreso social y, de hecho, se tradujo en un comportamiento débil de los mercados de trabajo (aumento del desempleo abierto y de la informalidad laboral, en diversos grados en los distintos países) y en niveles de pobreza que en 1999 se mantenían, en el conjunto de la región, por encima de los registrados en 1980.

        El nivel y el financiamiento de la inversión

        La crisis de la deuda produjo una fuerte caída en la inversión. El retorno de los capitales a la región facilitó, por el contrario, la recuperación del ritmo de acumulación de capital, pero ésta fue incompleta, por lo que los niveles de inversión de América Latina siguieron siendo significativamente más bajos que los anteriores a la crisis de la deuda. La evolución más favorable de las tasas de inversión, calculadas como un promedio simple de las tasas nacionales indica, sin embargo, que esta variable ha tenido una evolución un tanto más favorable en los países de menor tamaño relativo de América Latina. Este comportamiento de la inversión impidió que la recuperación de la actividad productiva, basada inicialmente en altos niveles de subutilización de capacidad productiva, se tradujera en un proceso sostenido de crecimiento.

        Los incrementos del coeficiente de inversión no estuvieron acompañados de un aumento del ahorro nacional. Esto redundó en una dependencia mayor de la inversión respecto del ahorro externo e implicó que cada vez que fue necesario realizar programas de ajustes para restablecer el equilibrio externo, éstos tuvieron un fuerte impacto negativo mayor sobre la inversión. Además, la volatilidad de los flujos de capital característica de los años noventa ha provocado una fuerte sustitución entre ahorro externo y nacional, por lo cual los mayores ingresos de capital se destinaron en proporciones importantes a incrementar el consumo. En efecto, se ha estimado que entre el 45% al 50% de los flujos de capital que son meramente transitorios se traducen en reducciones del ahorro nacional.

        Cabe señalar que el Caribe presenta una situación muy diferente en esta materia a la de América Latina. En efecto, tanto las tasas de inversión como de ahorro nacional de los países caribeños han sido significativamente más elevadas que en América Latina (30.4% y 22.8% del PIB, respectivamente en el período 1990-1996), aunque también la magnitud relativa de la brecha de ahorro e inversión y, por ende, su dependencia de recursos externos, tanto financieros como de asistencia al desarrollo y transferencias de los emigrantes. Sin embargo, las altas tasas de inversión no se han traducido en altos ritmos de crecimiento económico, lo que revela que las relaciones incrementales capital-producto han sido particularmente elevadas en dicha subregión.

        La relación entre reactivación, inversión, ahorro y crecimiento queda de relieve en el caso de cinco países de América Latina que alcanzaron ritmos de crecimiento económico superiores al 5% anual, ya sea en la primera o en la segunda mitad de los años noventa (Argentina, Chile, El Salvador, Perú y República Dominicana). Estos países han tenido experiencias muy variadas en términos de la capacidad demostrada para sostener altas tasas de crecimiento.

        1.2.1.    Principales rasgos del financiamiento externo de la región

        En el conjunto de la región, las exportaciones de bienes y servicios cubrieron un 91% de las importaciones en los años noventa y el requerimiento financiero neto, representado por el saldo en cuenta corriente, ascendió a un 12.7% de las compras externas. Dentro de estos promedios, se aprecian, sin embargo, diferencias importantes entre los países según su nivel de desarrollo (Cuadro No.6). Así, los países de mayor ingreso relativo generaron, mediante sus exportaciones de bienes y servicios, una proporción de las divisas requeridas para cubrir las compras externas que en promedio superó el 100% durante la década pasada. En cambio, en los países de menor ingreso relativo esa proporción alcanzó sólo al 76%.

      Se destaca igualmente la elevada y creciente participación de las transferencias netas corrientes (principalmente remesas de familiares en el extranjero) en el financiamiento de las compras externas de los países de menor desarrollo relativo. El total de remesas enviadas por los emigrantes ha alcanzado un volumen significativo en los países con una alta migración laboral hacia los más desarrollados, especialmente hacia EEE.UU. Durante 1999 los migrantes de Centroamérica, la República Dominicana y México enviaron más de US$ 9.500 millones en remesas, monto que supera en un 50% las exportaciones agropecuarias y equivale a 2/3 de los ingresos aportados por el turismo. Por su parte, los países caribeños que son receptores netos de remesas, con la excepción de Haití y República Dominicana, recibieron US$ 1.000 millones en 1998, equivalentes al 7.4% del PIB.

        Medidos como déficit en cuenta corriente, los requerimientos de financiamiento fueron en promedio mayores en los países de menores ingresos, aunque decrecientes. Sin embargo, el aumento de la necesidad de financiamiento de los países de mayor renta por habitante, al igual que su disminución en los de menores ingresos, implicó que los coeficientes correspondientes tendieron a converger hacia finales de la década.

        Esta convergencia es también evidente, aunque algo menos notoria, cuando se estima en función del financiamiento de largo plazo efectivamente recibido (Cuadro No.6). En los países de menor desarrollo relativo, dichos flujos se estabilizaron entre el 10% y el 11% del PIB desde 1993, un nivel inferior al observado a inicios de la década. En el caso de los países de desarrollo relativo intermedio, esta participación fue en promedio de un 8.6% del PIB durante la década. Finalmente, en los países de mayor ingreso relativo se observó un incremento notorio de estos flujos, de poco menos del 2% del PIB en 1990 a 6%-7% del PIB a partir de 1996.

Cuadro No.6: APORTE DEL FINANCIAMIENTO EXTERNO DE LARGO PLAZO

(Porcentaje del PIB)

Grupos de países 2/

1980

1990

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Flujos netos totales de largo plazo

                 

Grupo A

10.15

15.40

12.18

9.69

10.74

10.84

11.07

11.35

11.00

Grupo B

10.44

7.78

6.86

7.74

10.8

9.89

7.87

10.6

7.55

Grupo C

4.43

1.81

2.47

3.73

4.72

3.81

6.83

5.57

6.33

I. Flujo neto deuda de largo plazo

                 

Grupo A

8.19

8.65

2.10

2.43

1.95

1.68

2.47

2.29

1.74

Grupo B

5.55

1.67

0.47

0.21

0.8

0.35

0.66

2.01

1.5

Grupo C

3.26

0.53

0.64

0.63

1.22

1.13

1.74

1.03

2.93

II. Inversión Externa Directa

                 

Grupo A

0.66

0.76

4.96

2.82

3.32

3.31

3.37

4.17

4.92

Grupo B

2.72

4.32

4.56

5

6.68

5.44

5.26

6.69

4.83

Grupo C

1.16

1.02

1.39

1.88

2.89

2.38

2.95

3.56

3.28

III. Inversión accionaria

                 

Grupo A

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.05

Grupo B

0.00

0.00

0.13

0.34

0.39

0.31

0.49

0.12

0.03

Grupo C

0.00

0.16

0.39

1.02

0.55

0.24

2.09

0.92

0.06

IV. Donaciones

                 

Grupo A

1.3

6

5.13

4.44

5.46

5.85

5.24

4.9

4.3

Grupo B

2.17

1.62

1.69

2.19

2.93

3.78

1.46

1.68

1.19

Grupo C

0.02

0.09

0.05

0.21

0.07

0.06

0.05

0.05

0.06

1//Fuente: CEPAL (2000) "Crecer con Estabilidad: El Financiamiento del Desarrollo en el Nuevo Contexto Internacional". Santiago de Chile. Noviembre.

2/ Promedios simples

        La composición del financiamiento de largo plazo ha sido muy variada en los distintos grupos de países. En el Cuadro No.6, se muestra la pronunciada reducción de los recursos netos de deuda como aporte al financiamiento de los países de menor ingreso relativo, en contraste al aumento en el caso de los países de mayores ingresos. Al mismo tiempo se verificó un importante cambio en la composición de estos flujos, en el que destaca la creciente participación de los recursos de deuda proveniente de acreedores privados (emisiones de bonos, crédito bancario privado y deuda privada con garantía pública), especialmente en el caso de los países de ingreso relativo más alto. El grupo de países más pobres presenta un muy bajo acceso a estos recursos, y de hecho registra flujos netos negativos en varios años. En torno a 1998, el 93% del acervo de deuda de la región con acreedores privados estaba concentrado en seis países –Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, y Venezuela-. En cambio, los países con menor ingresos muestran una mayor dependencia de fuentes de crédito multilaterales.

        Por su parte, la inversión extranjera directa (IED) se transformó durante la década en la principal fuente de financiamiento de la región. Los PED incrementaron su participación en dichos flujos. No obstante, como ya se señalo antes, a fines de los años noventa, el mayor riesgo asociado a las inversiones en mercados emergentes, la fortaleza de la economía de los Estados Unidos y la entrada en vigencia de la moneda única en Europa incidieron en el aumentó de la concentración de los flujos de IED en los países industrializados. América Latina y el Caribe fueron, sin embargo, una excepción a esta tendencia reciente, puesto que registraron cada año un nuevo récord histórico de IED, que pasó de US$ 29.600 millones a más de US$ 89.000 millones entre 1995 y 1999, lo que representa el 47% del total de IED en los PED. La IED exhibe una tendencia creciente en los tres grupos de países de la región, sobre todo en los de menor y mayor ingreso por habitante. Sin embargo, cabe señalar que sólo cuatro países (Argentina, Brasil, y México y Venezuela), concentraron el 80% del total del flujo de IED.

        El tercer componente del financiamiento externo de largo plazo, la inversión accionaria, se caracteriza por una contribución al financiamiento de la región relativamente baja, que sólo presenta cierta importancia en los países de mayor ingreso relativo y que alcanzó su punto más alto, de 2% del PIB, en 1996.

        Por último, destaca la importancia de las donaciones como fuente de financiamiento de los países de menor ingreso relativo, que en promedio representaron un aporte del 5.2% del PIB durante los años noventa. Cabe destacar, sin embargo, que el aporte de estos flujos ha sido decreciente, lo que responde a la menor afluencia de asistencia oficial para el desarrollo a nivel mundial, que hoy sólo alcanza a una tercera parte del compromiso del 0.7% del PIB de los países industrializados acordado en el marco de las Naciones Unidas.

        1.2.2.    La volatilidad de los flujos de capital

        La evolución de los flujos de capital externo hacia la región durante la década pasada se ha caracterizado por tener una gran volatilidad. El promedio anual de las entradas de capital en 1991-1999 fue equivalente a 3% del PIB, que contrasta con la dramática salida del orden del 2% del PIB en 1983-1990, pero es inferior al nivel registrado en 1977-1981, cuando representó el 5% del PIB regional. Esta magnitud sólo se registró durante los años de auge del financiamiento externo de la década (1991-1994 y 1996-1997), pero las crisis de 1995 y 1998-1999 redujeron el promedio de los noventa a la cifra mencionada.

        La volatilidad ha estado estrechamente asociada a la naturaleza de los flujos (Cuadro No.7). Los flujos más volátiles han sido las emisiones de bonos, el crédito neto de los bancos comerciales y la inversión de cartera accionaria. En cambio, la IED ha sido relativamente estable e incluso ha tenido un comportamiento positivo en momentos críticos (México en 1995 y Brasil en 1998, entre otros). Los flujos oficiales, incluidos los recursos provenientes de la banca multilateral y los fondos compensatorios (créditos de la balanza de pagos), han tenido un claro comportamiento anticíclico, en tanto que, como se indicó anteriormente, el flujo de asistencia oficial para el desarrollo ha sido decreciente.

Cuadro No.7: FUENTES DE FINANCIAMIENTO EXTERNO DE AMÉRICA LATINA

(En millones de dólares)

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999 1/

A. Deuda 3/

                   

Oficial

6825

3425

1205

2656

(1344)

9295

(8315)

(3239)

9059

6300

Bonos

101

4133

4738

20922

14306

11793

29764

10562

17600

9600

Bancos

2731

1275

4302

201

6212

15068

16200

29646

-6078

-15747

B. Inversión

                   

Directa

6758

11065

12506

10359

23706

24878

39329

55620

60974

77543

Accionaria

896

6938

8042

27185

13160

7643

13893

9947

1748

-8090

C. Fdos compensatorios 4/

24539

13727

8207

6309

5223

30752

(271)

(4215)

8818

43

Fuente: CEPAL (2000) "Crecer con Estabilidad: el Financiamiento del Desarrollo en el Nuevo Contexto Internacional". Santiago de Chile. Noviembre.

1/ Estimaciones preliminares. 2/ Flujo neto. 3/ Incluye financiamiento bilateral y multilateral, excluido el FMI

4/ incluye préstamos y uso de crédito del FMI y financiamiento excepcional. A comienzos de 1990, el financiamiento excepcional incluye intereses morosos; en cambio, en los últimos años incluye recursos de organismos multilaterales, aparte del FMI y de gobiernos de países desarrollados.


        Debido a su crecimiento y estabilidad, la IED se convirtió en el componente más importante del financiamiento externo. Entre 1996 y 1999 representó, en promedio, 3/4 del flujo neto de capital, convirtiéndose, de hecho, en el elemento fundamental del financiamiento del déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos de la mayoría de los países de la región. Asimismo, cabe destacar que alrededor del 60% de la IED corresponde a creación de capital, en tanto que el 40% restante responde a adquisición de activos existentes.

        A partir del Plan Brady, que consolidó el desarrollo de un mercado secundario de bonos, esta fuente de financiamiento adquirió una importancia creciente, interrumpida momentáneamente por los efectos de las crisis financiera de México, en 1995, y de la crisis asiática en 1997. Este mecanismo se concentró inicialmente en los países de mayor tamaño relativo (Argentina, Brasil y México), pero se convirtió en forma rápida en una importante fuente de financiamiento para Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela y, posteriormente, para varios países de menor tamaño relativo como Costa Rica, El Salvador, Panamá y Trinidad y Tobago.

        Estos flujos también han demostrado ser volátiles y las condiciones de financiamiento correspondientes muy sensibles a las fluctuaciones de los mercados internacionales. El plazo promedio de las nuevas emisiones de la región fluctuó durante la primera mitad de los años noventa entre 3 y 5 años. En 1997, durante el período de mayor auge de las colocaciones, se elevó a 15 años, pero se redujo nuevamente a 7 años en el bienio 1998-1999. Por su parte, los costos del financiamiento, que descendieron a su nivel más bajo en 1997, se elevaron considerablemente en agosto de 1998, después de la moratoria declarada por Rusia y, aunque han mostrado una cierta tendencia baja, han seguido siendo superiores a los existentes antes de la crisis asiática. En su conjunto, y contradiciendo las afirmaciones de que las crisis financieras son hoy intensas pero cortas, las condiciones del mercado de bonos no han recuperado, tres años después, las características que tenían antes de la crisis asiática.

        Tras una virtual interrupción de los créditos bancarios durante la crisis de la deuda (excepto las operaciones asociadas al comercio exterior), los flujos netos de la banca comercial hacia la región fueron muy moderados hasta 1993. A partir de entonces comenzaron a recuperarse y alcanzaron un máximo en 1997, pero fueron muy negativos en 1998 y 1999. Las condiciones de este financiamiento, especialmente en materia de plazos, nunca recuperaron, además, los valores observados antes de la crisis de la deuda. Por su parte, los flujos de cartera accionaria han sido, junto con la colocación de títulos de depósitos en el mercado estadounidense (ADR), las fuentes más inestables de recursos.

        El financiamiento oficial y compensatorio ha mostrado, por el contrario, un comportamiento anticíclico, puesto que aumenta durante los períodos de drástico descenso del financiamiento privado, en 1995 y 1998. Ello refleja el apoyo brindado por el Fondo Monetario Internacional, otros organismos multilaterales y algunos gobiernos de los países desarrollados en los períodos críticos por los que atravesaron diferentes países, en particular México a fines de 1994 y Brasil en 1998 y comienzos de 1999. Vale destacar, por otra parte, que en los últimos años la entrada de recursos bilaterales ha sido negativa para la región, como resultado del pago de las deudas adquiridas por México con los Estados Unidos durante 1995. Las fuentes multilaterales han sido, por lo tanto, la principal fuente oficial de recursos crediticios.

        Cabe señalar que, debido a que los flujos de capital más volátiles tienden a concentrarse en los PED de mayores ingresos relativos, las necesidades de financiamiento excepcional durante las crisis son también mayores en el caso de dichos países. En efecto, en marcado contraste con la crisis de la deuda, cuando la necesidad de financiamiento excepcional fue elevada en los tres grupos de países de América Latina y el Caribe, en los años noventa las necesidades de recursos extraordinarios del Fondo se han concentrado en los países con mayores ingresos relativos.

        1.3.    Políticas y Desafíos del Financiamiento para el Desarrollo

                 1.3.1.    Políticas del Financiamiento para el Desarrollo

        A fines de los ochenta e inicios de los noventa se inicio un periodo de liberalización financiera en muchos países de la región. Dichas políticas cuestionaron la intervención de los gobiernos en la economía y, más en particular, en el ámbito financiero. Las reformas eliminaron algunas prácticas de política (topes a, las tasas e interés, cuotas de asignación de créditos, etc.), promovieron una mayor competencia (permitiéndose la libre entrada de instituciones financieras extranjeras), y autoridades y normas de regulación y supervisión prudencial (mejora en los estándares de adecuación de capital, limites a los préstamos relacionados, incremento de las provisiones, etc.). Parcialmente, como resultado de los efectos de las reformas, el grado de profundización financiera (medido como la oferta de dinero se amplió M2 como porcentaje del PIB), se incrementó en un gran número de países entre 1990 y 1997. Asimismo, se expandió el crédito de consumo y de corto plazo junto a la entrada de capitales e instituciones financieras del exterior, que no pudieron por vía de la competencia promovida por dichas reformas, obtener o conseguir el objetivo de estas políticas, cual era igualar las tasas de interés domésticas a las tasas de interés internacionales.

      El diagnóstico global sobre los resultados del crédito dirigido, previo a las reformas, fue que su influencia fue reducida y hasta negativa, pues vía los préstamos a baja tasas de interés se alentó la realización de inversiones poco productivas, con frecuentes incumplimientos de los deudores que deterioraron las carteras de las IFD.

        En algunos países, evidentes casos de corrupción cuando no la mala influencia política de los gobiernos y el poder económico y político, orientaron el crédito de las IFD a proyectos de dudosa rentabilidad. En otros casos, fue obvio el uso indiscriminado del subsidio sin una contrapartida, y que terminaron por descapitalizar a dichas instituciones.

        Este diagnóstico en muchos casos irrefutable como lo fue en Argentina, Bolivia, Perú, entre otros países, en los años 80 y 90, llevaron a postular a los organismos financieros multilaterales congregados en lo que se conoce como el "Consenso de Washington", a que otras entidades ofrecen servicios competitivos y los bancos públicos de desarrollo son débiles, siendo pues la mejor política cerrar estas instituciones o fusionarlas con entidades más sólidas.

        Sin embargo, pasada casi más de una década, las lecciones de la experiencia de aquellos procesos de liberalización financiera en relación a la banca de desarrollo indican lo siguiente:

  1. La liberalización financiera no garantiza que se elimine la segmentación de los mercados de crédito, pues los bancos comerciales privados se orientan a canalizar sus recursos a empresas de alta solvencia, bajo riesgo, y sólidas garantías. Entonces, quedan sin atención las necesidades de aquellos prestatarios que son numerosos y que aportan una contribución significativa a la producción y al empleo, esto es, los pequeños productores.

  2. El vacío de financiamiento que se origina no necesariamente requiere de un mecanismo de subsidio, sino de acciones especialmente orientadas a dicha necesidades con programas integrales de servicios financieros y para financieros (asistencia técnica, desarrollo empresarial y tecnológico, capacitación, etc.).

  3. Los bancos de desarrollo precisan conjugar sus objetivos de fomento con la preservación de su solidez económica y financiera, como garantía de su viabilidad, y en el marco de políticas de complementación financiera.

        Lo anterior, nos lleva a señalar dos órdenes de consideraciones. Primero, es indudable la importancia que tiene los sistemas financieros para el desarrollo económico como la necesidad de un marco regulatorio adecuado que asegure su solidez y eficiencia. Segundo, debe reconocerse las fallas del mercado que justamente precisan de las llamadas "intervenciones directas" de los gobiernos a través de los bancos de desarrollo.

        Las reformas financieras en América Latina han atendido más a los aspectos de regulación en línea con la tendencia de la liberalización y reforma financiera. Sin embargo, el problema suele ser la construcción y desarrollo de un mercado y no simplemente la liberalización de su funcionamiento.

                1.3.2.    Desafíos de la región en el ámbito del financiamiento     

        Los principales desafíos que enfrenta la región en el ámbito del financiamiento del desarrollo se concentran en torno a tres ejes: i) mejoramiento de la capacidad de los países en desarrollo y del sistema financiero internacional para prevenir y administrar crisis, a fin de reducir la vulnerabilidad ante choques externos; ii) mejoramiento de la capacidad de operar en la economía mundial, garantizando un desarrollo exportador dinámico y un acceso adecuado a la inversión extranjera directa y al financiamiento internacional, identificando diferentes estrategias según sea el tipo de inserción de los países, y iii) incremento de los niveles de ahorro público y privado y perfeccionamiento de los sistemas financieros nacionales para garantizar una adecuada intermediación financiera, junto con incentivar el financiamiento de largo plazo y facilitar el acceso al crédito por parte de sectores tradicionalmente excluidos.

        En este contexto, resulta imprescindible examinar los problemas del sistema financiero internacional y plantear posibles caminos de acción para promover la estabilidad económica mundial, prevenir las crisis cambiarias y financieras, dar respuesta oportuna a aquellas que se presenten, especialmente durante los períodos de restricción global de la liquidez internacional, y facilitar la solución de situaciones de sobreendeudamiento. Se debe analizar, en todos estos sentidos, el papel que deben cumplir no sólo las instituciones de carácter mundial, sino también las regionales. Asimismo, convendría analizar, desde la perspectiva de las economías nacionales, el desarrollo de políticas macroeconómicas anticíclicas, sobre todo de su manejo prudente en los períodos de bonanza; el papel del régimen cambiario, de la regulación de los flujos de capital, y de la regulación y supervisión prudencial de los sistemas financieros.

        No menos importante es distinguir las distintas modalidades de inserción en los mercados financieros internacionales por parte de los países de la región y la complementación de la agenda financiera y comercial internacional, haciendo hincapié, en uno y otro caso, en la experiencia de los países de menor desarrollo relativo. Al respecto, se debe examinar el papel de las políticas de desarrollo exportador y el acceso de los países en desarrollo a los mercados internacionales de bienes y servicios. Se deben plantear en su justa dimensión las políticas sobre flujos de inversión extranjera directa y otros capitales de largo plazo; el papel de los bancos de desarrollo multilaterales, regionales y subregionales en la ampliación del acceso al financiamiento internacional; la forma de recuperar y mejorar el uso de los recursos recibidos bajo la modalidad de asistencia oficial para el desarrollo, y el tipo de mecanismos que deben crearse para canalizar en forma expedita las remesas provenientes de los migrantes. Igual importancia debe otorgarse al tema de la relevancia de la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres altamente endeudados en nuestra región.

        Por último, el aumento del ahorro nacional y el desarrollo financiero nacional son requisitos esenciales de la estabilidad y el crecimiento económico. Por lo tanto, habría que examinar las diferentes alternativas de política y desarrollo institucionales para elevar los niveles de ahorro, otorgando primordial importancia a entornos macroeconómicos equilibrados y sostenibles, y a los incentivos de largo plazo de la innovación tecnológica y la competitividad. En particular, se destacan las medidas para potenciar los esfuerzos de ahorro que pueden realizar el sector público y las empresas privadas, y los mecanismos institucionales apropiados para fomentar el ahorro familiar y personal. Para garantizar una intermediación financiera adecuada es necesario, por otra parte, avanzar en el desarrollo de marcos eficaces de regulación y supervisión prudencial, mejorar las normas de regulación de las sociedades anónimas (gobernabilidad corporativa), desarrollar instrumentos y mercados líquidos que permitan el financiamiento de largo plazo, y fomentar la creación de nuevos instrumentos y actividades financieras, como los fondos de inversión y de capital de riesgo, y la titularización. Finalmente, las grandes inequidades que caracterizan a la región y que se manifiestan en problemas de acceso al sistema financiero exigen mecanismos que faciliten la concesión de créditos a la micro, pequeña y mediana empresa, tanto urbanas como rurales y a los sectores de menores ingresos.

        1.4.    Rentabilidad gestión y eficiencia de la banca de desarrollo

        Las reformas estructurales y las políticas adoptadas en materia financiera desde los años ochenta y con mayor fuerza en el presente decenio, han configurado un nuevo patrón para el financiamiento del desarrollo, que ha replanteado el papel que le corresponde desempeñar a los bancos de desarrollo. En efecto, hoy en día estas entidades vienen adecuándose a las transformaciones producidas con el fin no sólo de convalidar su razón de ser, sino también redefinir sus campos y modalidades de operación en concordancia con las exigencias que plantea el mundo global.

        Las experiencias recientes de nuestros países señalan, entre otros aspectos, que la concepción tradicional de la banca de desarrollo como simple instrumento para la distribución de subsidios generalizados a través del crédito, ha evolucionado hacia una nueva función en el financiamiento a mediano y largo plazo, en la cual estas instituciones deben estar en condiciones de responder a objetivos propios de una función de fomento y, al mismo tiempo, fortalecer su posición como intermediarios financieros en un entorno cada vez más competitivo.

        Los conceptos expresados en diversos foros y estudios de ALIDE acerca de la necesidad de distinguir entre la función misma del financiamiento del desarrollo, el diseño de las políticas en los mercados financieros, y la aptitud del instrumento mediante el cual se las pone en práctica, esto es las instituciones de banca de desarrollo, cobra hoy en día renovada vigencia.

        Así como las políticas de intervención directa surgen de necesidades planteadas por las falencias o insuficiencias del mercado, las IFD tienen su justificación en la existencia de tales necesidades de intervenciones o políticas. Consiguientemente, el resultado exitoso de las intervenciones depende de la calidad de las políticas, del funcionamiento eficaz de dichas instituciones, y de la correspondencia sustantiva entre ambos elementos.

        Las IFD fueron creadas para proveer servicios financieros a sectores y sujetos de crédito que otros intermediarios encontraron demasiado riesgosos o simplemente inelegibles. Sin embargo, las distorsiones en los marcos regulatorios y legales existentes en la etapa previa a la reforma financiera, afectaron también a las IFD, restando sus posibilidades de alcanzar una mayor penetración en los mercados financieros, lo cual se tradujo en elevados niveles de riesgo y un desempeño financiero inadecuado, que en muchos casos hizo necesaria la transferencia de recursos frescos por parte de los gobiernos, a fin que pudieran continuar con sus operaciones.

        El nuevo contexto de competitividad exige a las IFD, llevar a cabo cambios en sus aspectos organizativos, de operación y fondeo de recursos, a fin que su desempeño sea eficiente y su impacto sea eficaz. En la actualidad las IFD deben atender objetivos que tienen una proyección macroeconómica, y satisfacer al mismo tiempo condiciones de carácter microeconómico. Los primeros para la selección de proyectos con un impacto apreciable sobre el desarrollo económico y social, y los segundos para preservar su viabilidad como entidades financieras, a fin de contar con un respaldo adecuado frente a los riesgos que asumen en sus operaciones activas y mantener niveles de solvencia que les permitan la continuidad de su función y, asimismo, calificar como sujetos de crédito en los mercados financieros nacionales e internacionales. Ha quedado atrás por ello, el rol de las IFD como instrumentos de distribución de subsidios a través de la tasa de interés, que ya no está más vigente.

        Se argumenta que el campo de acción de la banca de desarrollo en los años venideros se perfila en una doble dimensión, que se describe como el estímulo al desarrollo financiero mediante la introducción de instrumentos que acrecienten la disponibilidad de recursos a mediano y largo plazo, y la instrumentación de políticas operativas conducentes a apoyar las ramas de actividad que puedan aportar una mayor contribución al crecimiento de la economía y a impulsar el desarrollo empresarial y tecnológico, particularmente de la micro, pequeña y mediana empresa.

        En tal sentido, la condición de eficiencia de las IFD está determinada y sujeta al cumplimiento de su función social o institucional, como también de su función empresarial. La eficiencia institucional de las IFD se relaciona con aspectos tales como la capacidad de proporcionar acceso al crédito a sectores con alta prioridad económica y social, que no son atendidos por la banca comercial; la influencia que puede ejercer el banco en la creación de nuevas empresas, la promoción de nuevas inversiones y la generación de empleo; la contribución para promover la innovación y adaptación tecnológica; la promoción del desarrollo empresarial; los servicios complementarios al crédito, etc.

       La eficiencia operacional o empresarial de las IFD se expresa a través del cumplimiento de patrones bancarios similares a los de cualquier intermediario financiero privado, debiendo observar adecuados niveles de rentabilidad y solvencia bancaria. El mantenimiento de una situación sana de las IFD es hoy más que nunca, condición indispensable para que puedan cumplir su misión específica.

        Los cambios observados por las IFD durante los últimos años, están definiendo un nuevo perfil para estas instituciones, que consiste en la mayor acentuación del carácter bancario, en reemplazo de una orientación diríase casi exclusiva hacia la atención de sus fines de desarrollo. En este proceso de cambio, pueden identificarse varios elementos, a saber:

  1. La diversificación de operaciones;

  2. El desarrollo de nuevas formas e instrumentos de captación de recursos;

  3. Una mayor selectividad en la elección de los proyectos a financiar, adoptando criterios más estrictos en su evaluación;

  4. La orientación hacia programas bien definidos, evitando una excesiva dispersión de los proyectos financiados;

  5. La supervisión más efectiva en la marcha de las operaciones;

  6. El monitoreo más cuidadoso del riesgo en sus distintas manifestaciones;

  7. El seguimiento de la evolución de la economía, sobre todo en aquellos sectores y segmentos en los que la concentración de las actividades del banco es mayor;

  8. La mayor aproximación al mercado de capitales;

  9. La búsqueda de un equilibrio adecuado entre la participación del banco en cada financiamiento y los recursos propios comprometidos por el cliente;

  10. La promoción del agrupamiento de prestatarios individuales en asociaciones o grupos afines destinatarios del financiamiento, con el consiguiente efecto de aprovechamiento de economías de escala;

  11. La búsqueda de una estrecha complementación con la banca comercial y otros intermediarios financieros no bancarios; y

  12. La especialización interna de sus funciones y el ajuste de la estructura organizacional.

        Las acciones de las IFD se enmarcan dentro de una nueva concepción del fomento que no se encuentra asociada a tasas de interés de niveles insuficientes para cubrir costos, sino a la prestación eficiente y oportuna de servicios financieros y no financieros a los segmentos de Pymes, del ámbito rural y urbano, manufacturero y servicios, que tradicionalmente no han tenido acceso al crédito bancario comercial. Asimismo, el apoyo de las IFD no se concibe como indiscriminado para todo tipo de proyectos y clientes, sino que atiende selectivamente a la rentabilidad social y también a la rentabilidad privada de los proyectos, a la cobertura de los costos fijos y variables de los bancos y a la generación de una utilidad razonable para la institución financiera.

        En aquellas instituciones en las que se mantiene el otorgamiento de subsidios como parte de sus políticas de fomento, dichos recursos se canalizan en forma directa y focalizada, bajo esquemas de cofinanciamiento, de manera que el empresario comprometa recursos propios en el logro de los objetivos de mejoramiento competitivo que el Estado se encuentra dispuesto a apoyar. De igual manera, la asistencia a la clientela se plantea como una atención a la demanda, con objetivos y plazos claramente predefinidos, a fin de evitar relaciones paternalistas con las empresas, así como evitar también el crecimiento ilimitado de los recursos del Estado.

        En la búsqueda de corregir las "fallas de mercado" se debe evitar en lo que se podría llamar las "fallas del Estado", es decir el peligro de caer en costos de la acción estatal que superen los supuestos beneficios, que puedan traducirse en problemas tales como la ineficiencia administrativa, desarrollo de prácticas clientelistas y el abuso o redundancia de los apoyos ofrecidos. El Estado con sus instrumentos, debe intervenir decididamente en la actividad económica, no para sustituir al sector privado, sino para impulsar y respaldar su responsable participación para que los mercados funcionen, de manera que sean las organizaciones de la propia sociedad civil quienes asuman el compromiso de su propia evolución.

        Es por ello que para un eficaz desempeño e impacto positivo de las actividades de la banca de desarrollo pública, se requiere contar con una mayor transparencia en las relaciones entre las IFD y el gobierno, a fin de evitar interferencias políticas y asegurar una adecuada autonomía en la gestión de dichas instituciones, para lo cual será necesario que el régimen legal y estatutario permita actuar con independencia de juicio a sus autoridades y gestores que deberán ser designados sobre la base de criterios profesionales y no políticos.

        Sin embargo, además de la autonomía e independencia política en su gestión, las IFD deberán cumplir ciertas pautas que permitan asegurar su funcionamiento eficaz, a saber:

  1. Ajuste de los lineamientos y objetivos de política de los bancos en concordancia con la política económica;

  2. Adecuación de la calidad de la administración y del nivel de competencia profesional en la organización;

  3. Evaluación satisfactoria de los criterios para la asignación selectiva de los recursos, y diligencia en su aplicación;

  4. Condiciones crediticias que aseguren la plena recuperación de los préstamos;

  5. Observancia de normas claras y eficaces en los campos de la administración de préstamos e inversiones, adquisiciones, desembolsos y garantías;

  6. Información y supervisión dinámica de la cartera y aplicación de medidas eficaces en el caso de los proyectos que plantean problemas;

  7. Existencia de una auditoría independiente y aplicación de prácticas contables que permitan determinar claramente el valor de los activos;

  8. Aplicación de normas y políticas financieras en materia de endeudamiento, manejo de la liquidez, estructura de capital y diversificación de riesgos, acordes con prácticas bancarias sanas.

        En definitiva, las condiciones señaladas en cuanto a las políticas y a las instituciones constituyen la expresión de un principio elemental e incluso obvio en un sentido general: la buena calidad de las políticas y la aptitud de los entes que las aplican son exigencias complementarias, y por lo mismo recíprocamente interdependientes para el logro de los objetivos de desarrollo que se plantean los países.

        Desde luego, al postular la adecuación de las IFD al nuevo contexto global, no es posible plantear un esquema único, puesto que mucho depende de las características de cada país, así como de las orientaciones y prioridades generales de los gobiernos. Sin embargo, se requiere como principio universal que exista una clara coherencia entre objetivos, funciones y mecanismos institucionales e instrumentales, a la hora de establecer la misión, las pautas de funcionamiento y los mecanismos de acción propios de la banca de desarrollo.

        Hacia el futuro es posible afirmar que el papel que le corresponderá desempeñar a la banca de desarrollo está determinado por los desafíos que deberán enfrentar las economías y que pueden resumirse en lo siguiente: i) la necesidad de obtener tasas de crecimiento sostenidas y estables para generar empleos bien remunerados que demanda la población, pero sobre todo para contribuir a superar el problema de la extrema pobreza; ii) la obtención de mejores niveles de productividad y competitividad; y iii) lograr un desarrollo regional equilibrado y respetuoso del medio ambiente, así como una mayor integración de las cadenas productivas, en especial aquellas relacionadas con la actividad exportadora. La banca de desarrollo debe ser capaz de ofrecer productos específicos para cubrir las necesidades de cada etapa de desarrollo de una empresa, desde la gestación del proyecto, las etapas de inversión y de crecimiento, hasta la posibilidad de una reestructuración.

        En definitiva, el desafío para los bancos de desarrollo es responder a una sociedad civil cada vez más demandante y con mayor capacidad de reclamo y exigencia pública, con mayor democracia, y que exige una mayor respuesta de sus gobiernos y del sector privado. Para ello será necesario definir con claridad la misión, propósitos, y funciones de las IFD en el marco de políticas explícitas de financiamiento del progreso económico y social en nuestros países.

        A ese respecto, resulta muy ilustrativo tomar como referencia la experiencia de las IFD exitosas en el mundo, cuyas actividades presentan de manera general las características siguientes:

  • Hay una concentración en la investigación de los productos más necesarios y convenientes para sus clientes actuales y potenciales, para lo cual mantienen un contacto estrecho con los usuarios. Ello también implica la búsqueda de nichos con ventaja competitiva para los clientes ya sea en el mercado nacional o extranjero.

  • Se realiza una evaluación de proyectos con base en el análisis detallado, tanto industrial como de mercado, sobre la situación competitiva de las empresas, su capacidad adicional para llevar a cabo el proyecto en cuestión, la rentabilidad del mismo, la viabilidad de los flujos de efectivo y los riesgos crediticios en los que puede incurrir.

  • En general, las instituciones de desarrollo más exitosas cuentan con una amplia gama de fuentes de fondeo, lo que les permite disminuir y administrar el riesgo, así como mantener la estabilidad en los flujos de fondeo, entre instituciones financieras multilaterales, bilaterales y la banca comercial.

  • Establecen una estructura de apoyos de acuerdo con las características del banco. En algunos casos se conforman grupos con otros socios y se aporta capital directo como accionista minoritario. Otros medios de apoyo lo constituyen los créditos a mediano y largo plazo a través de sindicaciones, instrumentos híbridos, derivados y créditos en diferentes monedas.

  • Una vez concedido el apoyo, se lleva a cabo un proceso de seguimiento y supervisión de los proyectos con base en señales oportunas y a lo largo del proceso de maduración de los proyectos, se brinda asesoría activa a los clientes, capacitación, asistencia técnica y difusión tecnológica.

  • Las instituciones de fomento más exitosas continúan brindando asesoría, capacitación y una serie de servicios de apoyo al cliente aún después de finalizados sus proyectos. Estos productos incluyen información financiera, contribuciones a la planeación estratégica, un seguimiento cooperativo con la dirección de la empresa, el monitoreo de las tendencias competitivas de las ramas productivas en que están involucrados los clientes, así como el seguimiento del riesgo de la empresa.

        Fuentes de recursos de las IFD

        En la información de un conjunto de 52 IFD pertenecientes a 18 países de la región, a inicios de 1999, la principal fuente de fondeo de recursos de las IFD está constituida por los depósitos en cuenta corriente, depósitos de ahorro y depósitos a plazo fijo que en total suman el 37% de los pasivos. En particular, destaca la participación de los depósitos a plazo fijo, que a principios de 1999 llegaron al 19.5% del pasivo, lo cual es importante si se tiene en consideración el calce que debe existir entre el plazo de las captaciones y las colocaciones de mediano plazo que deben efectuar las IFD. Los fondos de fideicomiso también tuvieron una presencia importante, representaron el 13% de los pasivos de las IFD, lo que podría indicar que en ciertos países ésta sería una modalidad mediante la cual los gobiernos y los organismos de cooperación internacional canalizan fondos a las IFD, en tanto que aseguran fijar condiciones más precisas sobre la gestión y colocación al sector productivo objetivo. Todo lo contrario sucedió con el rubro redescuentos del banco central cuya participación fue mínima, mucho menor al 0.1% del total de los pasivos.

        Dichos resultados contrastan bastante con lo observado a inicios de la década de los noventa en una análisis similar realizado a un universo de 77 IFD. En ese entonces, los depósitos totales representaban el 11%, los fideicomisos eran prácticamente inexistentes (1.2%), y los redescuentos del banco central eran del 5% de los pasivos totales.

        En cuanto a la captación de recursos financieros de fuentes internacionales (pasivos con el exterior) ya sea bajo la modalidad de préstamos o emisiones de títulos-valores, dicho rubro observó una ligera caída de su participación en el total de pasivos, de 13% en 1995 a 12% en 1998. De acuerdo a la información proporcionada por 21 IFD pertenecientes a 17 países de la región, destaca la participación la captación de recursos bajo la modalidad de préstamos, que representó el 88.5% del total, correspondiendo a los préstamos provenientes de organismos multilaterales de crédito y agencias de gobierno el 67.8% y el 12.2% respectivamente, y a los bancos privados el 8.5%. En tanto, la captación de recursos del exterior a través de la emisión de títulos alcanzó al 11.5% del total.

        Si se compara la estructura de las fuentes de financiamiento del exterior en 1998 con respecto a 1996, esta claro que los hechos ocurridos en el medio financiero internacional han alterado la presencia de dichas fuentes como proveedoras de fondos. En 1996 las entidades privadas y el mercado de capitales (emisión de títulos valores) generaron el 62% de dichos fondos, mientras que en 1998 apenas llegaron al 20%. Eso pone de manifiesto el alto nivel de sensibilidad de estas fuentes de financiamiento ante cualquier señal de inestabilidad económica y financiera que observen los mercados (Gráfico N°1).

 

 

        En lo que respecta a la situación patrimonial de las IFD, medida a través del indicador patrimonio/activos, ha habido un ligero deterioro, pues dicho coeficiente bajo de 9.4% en 1995 a 8.3% en 1998, debido en alguna medida por los ajustes efectuados por efecto de la turbulencia financiera y las medidas de estabilización aplicadas. Cabe indicar que dicho coeficiente a inicios de la década pasada en un universo de 77 IFD fue de 12.2%.

        Financiamiento de mediano y largo plazo

        En 1998 el 73% de los activos de las IFD de la región, correspondió a los préstamos a corto, mediano y largo plazo, y a otras colocaciones, mientras que inversiones en títulos o valores y en capital de empresas representaron el 15% y 4.8% respectivamente, lo que en conjunto represento el 92.6%. Dicho comportamiento se mantiene a través de los años, donde destaca la participación mayoritaria de los préstamos, pese a tener una ligera caída de 76% en 1995 a 73% en 1998. En 1990 los recursos canalizados por un conjunto de 77 IFD de la región vía estas modalidades de financiamiento representaron el 77.6%.

        Se reafirma orientación al apoyo del sector privado

        La participación creciente del sector privado como destinatario de los préstamos de las IFD (88% del total), en correspondencia con las nuevas tendencias de las reformas estructurales que asignan un rol central al sector privado como impulsor del crecimiento y desarrollo de los países de la región, desvirtúa cualquier afirmación carente de la suficiente evidencia, de que la banca de desarrollo no esta apoyando prioritariamente al sector privado empresarial (Gráfico Nº.2).

Fuente: Base de Datos de ALIDE - División de Estudios Económicos

Comprende 21 IFD pertenecientes a 13 países de la región


  
     Siguiendo las tendencias del mercado

        Otro aspecto que pone en evidencia el proceso de adecuación de las IFD al nuevo contexto de las políticas y tendencias del financiamiento del desarrollo en América Latina, se refiere a las condiciones aplicadas al otorgamiento de préstamos por parte de las IFD. De la información de 23 IFD de 13 países de la región a inicios de 1999, se observa que el 57% de ellas concedieron más del 80% de su cartera de préstamos en condiciones de mercado. En 1990 un porcentaje similar de IFD concedía solo el 50% de su cartera en condiciones de mercado. Ello pone de relieve la tendencia que vienen mostrando las IFD para adecuar sus políticas operacionales de manera congruente con la evolución del mercado y las tasas de interés, bajo esquemas de actuación que consideran su función de complementación con los intermediarios financieros.

        Rentabilidad

        Los resultados financieros durante el período 1995-1999 para un conjunto de 18 IFD pertenecientes a 9 países de la región, han sido en general aceptables, considerando los efectos negativos sobre la región de la crisis mexicana en 1994 y posteriormente la crisis Asiática, que afectó la capacidad de pago de las empresas y la disponibilidad de recursos del exterior. Por ello, es destacable que a pesar de esta difícil coyuntura, la banca de desarrollo muestre una mejoría (Cuadro No.8), sobre todo en los tres últimos años donde revierten la tendencia negativa y logran obtener utilidades.

        Con relación a la rentabilidad patrimonial (ROE) de las IFD, que indica la rentabilidad generada por cada dólar de patrimonio, ésta fue de 5.2% en 1999, mostrando una importante recuperación respecto al –15.2% registrado en el 1995. Por su parte, la rentabilidad sobre los activos (ROA), medida por el ratio utilidades/activos refleja también una saludable recuperación, pues subió de -1.4% en el año 1995 a 0.42% en el 1999. Así, ambos indicadores muestran la recuperación observada en las IFD, sustentado sobre todo en la reducción de gastos, recuperación que sigue la tendencia observada en los dos años previos.

        Endeudamiento y solvencia

        La combinación adecuada de capital propio y ajeno, o estructura óptima de capital permite maximizar los niveles de rentabilidad del capital. Por un lado, cuanto mayor es el grado de endeudamiento, mayor es el riesgo financiero que asumen los bancos. Por ello, será importante que el banco elija eficientemente su forma de financiarse teniendo siempre en consideración el plazo de vencimiento de sus deudas y la capacidad para la devolución del capital. De otro lado, si bien los capitales propios suponen un menor riesgo, no resulta aconsejable una excesiva autofinanciación porque ello repercutirá negativamente en la rentabilidad de la empresa. La combinación óptima de deuda/capital propio y la administración y gestión de la misma es fundamental para maximizar la rentabilidad de las instituciones financieras y para evitar el desfase entre los activos y el cumplimiento de los compromisos y obligaciones.

        En la banca de desarrollo la razón de endeudamiento medido por el ratio pasivo/activo total, muestra que ésta se ha incrementado, pues el porcentaje del activo financiado con recursos ajenos, ya sea proveniente de depósitos del público, préstamos, emisiones de títulos valores, y otros, se elevó aumento ligeramente de 90.8% a 92% entre 1995 y 1999. Igualmente, el endeudamiento patrimonial (pasivo/patrimonio) que nos indica el número de veces que el pasivo supera el patrimonio aumentó de 9.9 veces a 11.6 veces en esos mismos años. Ello de alguna manera refleja la tendencia a un mayor endeudamiento por parte de la banca de desarrollo.

        Otro aspecto que destaca como una tendencia en el desempeño de la banca de desarrollo es el menor gasto de personal como porcentaje de los gastos de las IFD. De representar el 18% de los gastos totales en 1995, a 1999 se habían reducido al 12%.

        El análisis de la situación de la banca de desarrollo permite concluir que las IFD de la región en los últimos años vienen en un proceso de recuperación, obteniendo utilidades, mejorando la calidad de su cartera de créditos, reduciendo costos y operando de manera más eficiente, no obstante que varias IFD tienen por delante el desafío de mejorar la recuperación de los créditos concedidos y movilizar recursos financieros con propósitos de desarrollo.

 

Cuadro No.8: INDICADORES FINANCIEROS DE LA BANCA DE DESARROLLO 1995-1999

(%)

1995

1996

1997

1998

1999

ROA

-1.4

-2.06

0.63

0.54

0.42

ROE

-15.2

-20.98

7.0

7.0

5.2

Pasivo/ Activo

90.8

90.2

91.1

92.3

92.0

Pasivo / Patrimonio

9.9

9.2

10.2

12.0

11.6

Utilidad / ingresos

-5.7

-11.5

3.7

3.0

2.2

Personal / Ingresos

18.0

22.8

20.5

16.1

12.0

Gastos / Ingresos

1.05

1.10

0.95

0.96

0.98

Fuente: Base de Datos de ALIDE

Comprende 18 IFD de 9 países de la región

        1.5.    El papel futuro de las entidades de financiamiento para el desarrollo en
                  América Latina, Europa y Asia

        En los países de la Unión Europea existen IFD, para sectores considerados estratégicos para el desarrollo económico y social. En su mayoría son de naturaleza pública y se crearon entre la primera y segunda guerra mundial para reconstruir las naciones. Dichas instituciones han evolucionado y se han adaptado a un mercado globalizado, internacionalizado y competitivo.

        La banca de desarrollo pública europea responde a orientaciones de la política económica y cooperan con instituciones del sistema financiero ordinario, respetando los principios de subsidiaridad y complementariedad, esto es, que las instituciones de banca pública europea no pueden desarrollar operaciones activas que compitan o sustituyan la presencia de las instituciones privadas. La colaboración entre las instituciones es bastante fluida y se evidencia en el financiamiento a grandes proyectos que son prioridades de las administraciones gubernamentales.

        Las instituciones financieras o de crédito especial a mediano y largo término, que por analogía son los bancos de desarrollo europeos, favorecen la modernización empresarial, el impulso a la pequeña y mediana empresa, la mayor competitividad de la producción nacional en los mercados exteriores, las mejoras sociales, cuando no la corrección de los desequilibrios regionales.

        En los países del Asia es conocida las políticas pro-activas de intervención que han representado en algunos casos hasta la tercera parte del total de recursos canalizados en un sistema financiero nacional. Tales han sido los países como Corea y Japón. Los bancos de desarrollo han ido adaptándose en su evolución desde financiar grandes proyectos de la industria pesada y automotriz, hacia pequeños negocios en una concepción de banca universal de fomento, y considerando el objetivo de la búsqueda de la excelencia como instituciones bancarias que ostentan una autonomía funcional.

        La interrelación entre las políticas públicas y la actividad de las IFD

        Como es sabido, las IFD orientan su actividad en concordancia con las políticas de los gobiernos, (lo que el Banco Mundial ha denominado "policy based finance"), de suerte que sus efectos sobre la economía dependen de la calidad de tales políticas y de la eficacia de las propias instituciones para acompañarlas en su esfera propia. Esta correspondencia, que parece evidente, no ha sido reconocida claramente muchas veces en la evaluación de las IFD, sea porque se atribuyeron a éstas los efectos negativos de políticas erróneas de las que fueron, al menos en parte, ejecutoras obligadas, o por suponer que la aplicación de políticas consideradas "correctas" hace innecesaria la existencia de las IFD.

        Sea ello como fuere, lo cierto es que existe cierto "consenso" acerca de la justificación del papel de estas instituciones y de las exigencias que éstas deben satisfacer para cumplirlo eficazmente. Acaso el rasgo más saliente de este consenso es que él se coloca por encima de dicotomías inconducentes como la supuesta disyuntiva entre mercado y Estado o entre sistemas financieros libres o reprimidos. Muestra de esta afirmación son los argumentos teóricos y prácticos, que convalidan la existencia de las IFD y precisan los requisitos a los que debe sujetarse su actuación en economías de mercado para conciliar las funciones de desarrollo con la preservación de la solidez de las instituciones. Así, se destacan los argumentos teóricos que justifican las acciones públicas directas en el campo financiero, como la existencia de externalidades, asimetrías de información, carácter incompleto de los mercados, o la necesidad de proveer servicios que tienen el carácter de bienes públicos. Igualmente, se señaló el problema de la exclusión de prestatarios cuya actividad tiene importancia económica y social, frente a las prácticas y criterios de la banca privada, al igual que la preferencia de ésta por las operaciones crediticias de corto plazo.

        Por lo que atañe a las IFD, se destaca la necesidad de que éstas observen el principio del equilibrio financiero (aunque éste no implica la maximización de las utilidades), e igualmente se atengan a las pautas de una sana disciplina bancaria en cuanto al cuidado de su solvencia y liquidez, la administración de los riesgos y el mantenimiento fuera de sus balances de las operaciones que correspondan a encargos especiales de las autoridades públicas. También se reafirman los principios de la autonomía de decisión operativa dentro del marco de la adecuación a las políticas pertinentes del gobierno, de neutralidad respecto de la estructura de precios, que evite introducir distorsiones en ella, y de complementariedad con el sistema financiero privado.

        Como se advierte, este conjunto de principios generales, lejos de expresar una actitud intervencionista del pasado, se traduce en la búsqueda de una armonización con el funcionamiento de la economía de mercado, compatibilizando funciones de interés social –a las que el mercado no puede atender- con un manejo sano y prudente del instrumento a través del cual se las ejecuta. Este enfoque evade falsas dicotomías y, en definitiva, es un modo de aplicar en la esfera del financiamiento el principio de la subsidiaridad del Estado. Desde luego, la extensión que tenga esta acción estatal puede ser diversa según los casos, pero ello no vulnera el principio general.

        Las orientaciones de orden general aquí reseñadas tienen expresiones específicas en los varios campos de actividad, que a continuación pasamos a hacer referencia.

        a).    Un objetivo estratégico:  las micro y pequeñas empresas

        En primer lugar, cabe destacar la importancia que en distintos países tienen las micro, pequeñas y medianas empresas (Pymes) como parte de su aparato productivo y generador de puestos de trabajo. Consiguientemente, este sector constituye un grupo-meta al que se atribuye una alta prioridad por parte de las instituciones de crédito especial. Un ejemplo de lo dicho, en el ámbito latinoamericano, es México, país en el cual el 98% de las empresas son Pymes en su dimensión, y a este sector planificó dirigir el año 2000 Nacional Financiera el 90% de sus financiamientos. En Colombia, el segmento de las Pymes representa el 97% de las empresas y el 49.7% del empleo. Un ejemplo europeo, aparte del muy reconocido caso italiano, es el de Francia, donde las Pymes (empresas con menos de 500 empleados), representan el 99.9% del total y ocupan más del 60% de la fuerza laboral, y las empresas que ocupan menos de 10 personas (cerca de 2.1 millones) constituyen el 93% del total nacional. En Alemania, el KfW prestó apoyo en proyectos de inversión de Pymes por un equivalente a alrededor de US$ 11.000 millones en 1999, habiendo casi duplicado en cinco años sus préstamos a Pymes.

        Otras ilustraciones significativas de la importancia que se atribuye en Europa a las Pymes la da el hecho de que el Banco Europeo de Inversiones dedica a este sector 1/3 de sus préstamos totales y el Fondo Europeo de Inversiones, institución en la que el Banco participa con un 40% del capital, apoya prioritariamente a las Pymes definidas como "independientes", esto es, que no tengan participación superior a 1/3 de su capital accionario por parte de empresas mayores, con facilidades financieras y de garantías compartidas con los bancos a través de los cuales opera en los estados miembros de la Unión Europea.

        Si bien lo expuesto hasta aquí refleja la importancia que se atribuye, aún en países de alto grado de desarrollo, a las Pymes, y el papel que la banca de desarrollo cumple en este terreno, también debe señalarse que el financiamiento de este sector no está exento de problemas. Básicamente tres factores negativos confrontan allí las Pymes: a) estas empresas son poco atractivas para la banca comercial debido a la incidencia de los costos fijos en operaciones de pequeña dimensión; (b) la aplicación de las reglas de Basilea en materia de ponderación de riesgos por parte de los bancos, tiene efectos que resultan ser discriminatorios contra las Pymes, y c) el acceso directo a los mercados de capitales es difícil o virtualmente imposible para las Pymes.

        Estos problemas son, precisamente, los que contribuyen a poner de relieve el papel que cabe a las IFD, y al propio tiempo la necesidad de que éstas adapten sus instrumentos operativos para posibilitar una atención eficaz de este importante segmento de la actividad productiva, sin desmedro de su solidez como entidades financieras. Las medidas para lograr ese equilibrio son variadas e incluyen la reducción de costos mediante el uso de tecnologías modernas; la diferenciación de su política en cuanto a los márgenes de intermediación con respecto a otros intermediarios financieros; la intervención limitada en el financiamiento de capital de riesgo, y la aplicación de técnicas adecuadas de estructuración y administración de riesgos, temas todos ellos a los que debe prestarse una preferente atención.

        b).    Nuevos conceptos en el financiamiento de la infraestructura

        La importancia de la infraestructura para posibilitar el desarrollo de las economías, promover el equilibrio regional al interior de los países y facilitar el avance de los esquemas de integración, está fuera de duda, y tiene también aceptación general la responsabilidad de los gobiernos en sus diversos niveles –nacionales, regionales y locales- en llevar a cabo las acciones necesarias para atender dichas necesidades. En las décadas recientes se ha ampliado el concepto tradicional de infraestructura, como consecuencia de las necesidades que en este orden han creado los adelantos tecnológicos y los requerimientos de la integración territorial y de la articulación de los mercados. Paralelamente, han adquirido también nuevas dimensiones los mecanismos de financiamiento en que se conjugan la función del Estado y de los agentes privados.

        En el caso de un país de dimensión tan vasta como Brasil, por ejemplo, se ha puesto en marcha un ambicioso plan de desarrollo de la infraestructura, inserto en una estrategia de alcance regional plasmada en la definición de nueve ejes nacionales de integración y desarrollo que abarcan la totalidad del territorio. Las inversiones en infraestructura previstas en ese contexto alcanzan a US$ 106.000 millones, e incluyen obras de generación de energía hidráulica y térmica, líneas de transmisión, telecomunicaciones, gasoductos, ferrocarriles y carreteras, vías fluviales, puertos y aeropuertos y recursos de agua en la región Nordeste. Por ello, no es casualidad que el Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES), haya definido en su nuevo Plan Estratégico 2000-2005, como una de sus líneas estratégicas el financiamiento para infraestructura.

        El financiamiento es de carácter mixto, e incluye una participación importante del sector privado, ya que la inversión de este origen para la ejecución del plan alcanza al 60% en transportes y energía y cubre la totalidad de los recursos asignados a las telecomunicaciones. El BNDES previó duplicar en el año 2000 sus desembolsos del año anterior con este destino, llegando a alrededor de US$ 5.000 millones.

        Otra experiencia significativa es la del Mediocredito Centrale, de Italia, que habiendo comenzado en 1954 con operaciones concesionales de crédito a la exportación tiene ahora como orientación central la internacionalización, y participa activamente en operaciones vinculadas al desarrollo de la infraestructura y a la privatización de servicios públicos en países en desarrollo, entre ellos varios de América Latina. Las funciones de la institución incluyen la participación en el diseño y estructuración de la ingeniería financiera de proyectos de inversión, y se insertan en una estrategia de complementación con otras IFD de países de la Unión Europea, abordada sobre la base de los intereses mutuos entre dichos países y los países destinatarios de las inversiones.

        Para que estas operaciones resulten, es necesario, que se den condiciones adecuadas. Tales condiciones incluyen la solidez económica de los proyectos que asegure su viabilidad a largo plazo; una planificación realista de su financiamiento, y la existencia de un marco legal claro y estable. En ese marco, las fórmulas de cofinanciamiento y coinversión entre bancos pueden ser de gran utilidad para movilizar los grandes volúmenes de recursos que son necesarios en el campo de la infraestructura.

        c).    La internacionalización

        A tono con las tendencias hoy presentes en todo el mundo, es prioritario el apoyo por parte de las IFD, a la inserción de las economías en las corrientes internacionales de comercio e inversión. Los medios para ello son múltiples y abarcan funciones diversas como el financiamiento, la cobertura de riesgos, la información sobre mercados y oportunidades de negocios, actividades promocionales y el estímulo a nuevas formas del intercambio, como el comercio electrónico.

        En este campo de actividad de las IFD, se trata de apoyar particularmente en las Pymes que cuentan con potencial para alcanzar su proyección externa, así como brindar apoyo a las empresas locales que posean o puedan adquirir las necesarias condiciones, para colocarse en condiciones de competitividad frente a las empresas extranjeras.

        El apoyo a la internacionalización de las empresas nacionales es sin duda un campo de acción en el que las IFD poseen ventajas comparativas, precisamente por la variedad de funciones involucradas en este esfuerzo, que incluyen las de carácter específicamente financiero pero requieren su complementación con otras como las antes mencionadas. En realidad, esta acción, para ser eficaz, debe ser parte de una estrategia de amplio alcance, dentro de la cual las IFD se complementan con otros entes orientados a objetivos concurrentes. Las experiencias del Instituto de Crédito Oficial (ICO) y de la Compañía de Financiación Española (COFIDES), ambos de España, ponen en evidencia que es éste un concepto plenamente asumido, y sirven también para advertir un alto grado de dinamismo y creatividad para traducirlo en fórmulas y mecanismos operativos. Asimismo, este terreno muestra la presencia generalizada de complementariedades entre instituciones públicas y privadas.

        d).    El desarrollo tecnológico y medioambiental

        Se trata de dos áreas que han ido adquiriendo una importancia creciente en los países en desarrollo, en los cuales ellas se han instalado como objetivos de las políticas públicas con mucho retraso respecto de los países más avanzados. Sin embargo, la percepción de la prioridad de estos temas ha avanzado con gran rapidez, aunque el nivel de efectividad de las políticas es todavía relativamente reducido.

        Resulta claro que las IFD son, por su naturaleza, agentes muy apropiados para contribuir a la innovación tecnológica y a la adecuación de las empresas a pautas de conservación y defensa del medio ambiente. En las acciones referentes a estos temas se destacan programas específicos de algunas instituciones para promover la investigación y desarrollo, el adelanto tecnológico, la capacitación, la asistencia técnica y la adaptación a estándares internacionales como las normas ISO, en algunos casos con la contribución de financiamiento externo.

        e).    El funcionamiento del sistema financiero y los mercados de capitales

        El fenómeno del crecimiento extraordinario de los movimientos internacionales de capital ha traído consigo posibilidades inéditas de disponibilidad de recursos, pero asimismo problemas de gran magnitud aún sin soluciones claras. Es cierto que la internacionalización irrestricta de los flujos de capital abre la posibilidad de acceso a recursos externos para financiar las inversiones de las que depende el crecimiento, pero también lo es que frente a la volatilidad de los mercados ha quedado recortada fuertemente la capacidad de decisión autónoma de los Estados nacionales, cuyas políticas económicas están condicionadas directa o indirectamente por fuerzas que escapan a sus posibilidades de control.

        Las crisis bursátiles y bancarias repetidas y con fuertes efectos de contagio, dan un testimonio elocuente de esta situación, y aunque también sus efectos han alcanzado a economías desarrolladas, se hacen sentir sobre todo en los mercados emergentes. En éstos, los esfuerzos por mejorar la eficiencia del sistema financiero y la solvencia de los intermediarios, no han dado como resultado una mayor estabilidad, ni han podido evitar que el comportamiento de las finanzas tenga un efecto procíclico sobre los niveles de actividad de la economía real. Con frecuencia, el comportamiento "en manada" de los operadores ha servido para alimentar exageradamente las fases ascendentes del ciclo, incubando los gérmenes de las crisis posteriores, agravadas a su vez por la retracción generalizada de las corrientes de capital. Los déficit de las balanzas de pagos llevaron a hacer insostenibles los tipos de cambio, y ello condujo a buscar remedio en regímenes extremos, desde la flotación libre hasta la fijación rígida de la tasa cambiaria, llegándose incluso a proponer el abandono de las monedas nacionales para sustituirlas por el dólar, como se ha visto en algunos países latinoamericanos. En todo este cuadro se advierte un reflejo de diversos factores, que incluyen la falta de madurez de los sistemas financieros nacionales, así como la falta de anticipación y respuesta adecuada por parte de los organismos multilaterales.

        Desde el punto de vista de la función de las IFD, este escenario supone para ellas grandes desafíos, ya que su propia naturaleza les impone un comportamiento distinto al de la banca comercial, guiada por la evolución de los mercados, e incluso por las percepciones predominantes acerca de sus perspectivas. En otras palabras, no corresponde a sus fines, acompañar las alzas y bajas del ciclo económico sino, de alguna manera actuar como amortiguador de esas oscilaciones. En efecto, estas instituciones se orientan a atender sectores como la Pyme, que normalmente no tienen acceso al fondeo en los mercados de capitales como sí lo tienen las de gran dimensión, y además son prestatarios a los que las calificaciones de riesgo convencionales colocan en posición desfavorable. De allí que dichas instituciones deben convivir con un contexto problemático, ya que necesitan recurrir al mercado para su fondeo pero orientan sus operaciones activas con criterios que obedecen a prioridades económicas y sociales de interés público. De allí nace el tantas veces mencionado dilema entre eficacia institucional y eficiencia bancaria, que sólo encuentra su solución cuando se conjugan políticas públicas adecuadas que reconocen y legitiman explícitamente la función de tales instituciones, con una gestión técnicamente eficaz y dotada de la necesaria autonomía de decisión por parte de éstas.

        f).    Apoyo al sector agrícola y rural

        La falta de acceso a los servicios financieros formales por parte de los pequeños prestatarios y ahorristas del medio agrícola y rural es otro de los problemas perennes del financiamiento para el desarrollo. El acceso es difícil para esta clase de clientes, debido a tres problemas -riesgo, información imperfecta, y costos de transacción. Los clientes pequeños representan, un mayor riesgo para los prestamistas y aseguradoras formales debido a los limitados medios para atenuar los riesgos. La ausencia de colateral agrava la situación. Una mayor información sobre los clientes puede servir como un sustituto de las garantías reales, pero la información tiende a ser distribuida de manera asimétrica y además es costosa de obtener y transmitir a los mercados financieros. Como resultado, tiende a aparecer un mercado de crédito segmentado y racionado. Además esto se complica por aspectos como, la localización física, marcada por la dispersión de los clientes y por los pobres sistemas de comunicaciones, sistemas legales débiles e inadecuados, y frecuente incompatibilidad entre misión, capacidad de gestión y tecnología, en los intermediarios formales y semiformales, que eleva los costos de transacción.

        Los datos disponibles de acceso al crédito, medido como la proporción de residentes rurales que reciben préstamos a lo largo de un año (o, si esta disponible, en un período de tiempo) de fuentes formales, muestran que en muchos países, el rango de acceso va desde un 2% en Perú a un 28% en México. La excepción es Costa Rica (40% de los hogares rurales), donde las altas tasas de acceso resulta de la combinación de una pequeña extensión geográfica, una pequeña población, y una amplia red de oficinas de bancos del propiedad estatal.

        El análisis de la experiencia de la banca de desarrollo en el mundo en casos orientados a temas específicos y en otros a cuestiones más generales, muestran como trasfondo una visión que abandona algunas dicotomías engañosas como la que contrapone la adhesión a la economía de mercado y la presencia activa del Estado. En economías maduras como las de Europa ese tipo de presunto dilema esta superado por una experiencia concreta de larga data. En cambio, en América Latina, las posiciones han tenido un sesgo más radical y en algunos países llevaron a juicios negativos indiscriminados sobre las IFD, que condujeron a su eliminación lisa y llana. En otros casos, en cambio, se optó por un criterio más matizado, reconociendo el espacio propio de las políticas orientadas al financiamiento del desarrollo y la función de las IFD, si bien exigiendo de ellas reformas organizacionales y operativas que las adecuasen a los nuevos tiempos.

        De todos modos, el hecho de que en existan IFD, operando en el marco de economías de mercado con el fin de llenar los vacíos que éste deja, pero preservando su solidez financiera, viene a demostrar que la superación del desafío, además de ser necesaria, es posible.

II.    La banca de desarrollo y la regulación y supervisión bancaria internacionalI

       I.1.    Normas de regulación y supervisión bancaria internacional

        En abril de 1997, el Comité de Basilea para la Supervisión Bancaria presentó el documento: Principios Básicos para la Supervisión Bancaria Efectiva el cual consta de 25 principios, que el Comité consideró debían ser implementados por las autoridades bancarias y públicas en todos los países para lograr un sistema de supervisión efectiva.

        Estos 25 principios son integrales en su cobertura y representaban los requerimientos mínimos que facilitarían las condiciones para lograr un régimen de supervisión bancaria efectiva y fueron diseñados para poder ser verificados por los supervisores, grupos regionales de supervisión y el mercado en general.

        El objetivo fue promover la estabilidad financiera y macroeconómica en una forma global. Ello significó cambios substanciales en el marco legislativo de muchos países, creando leyes que les permitan a las autoridades supervisoras implementar todos los principios, ya que en estos momentos muchas de ellas no tenían los estatutos establecidos.

        Los 25 principios de Basilea están divididos en siete grandes rubros: i) precondiciones para una efectiva supervisión bancaria, ii) otorgamiento de licencias y estructura, iii) requerimientos y regulaciones prudenciales, iv) métodos de supervisión bancaria progresiva, v) requisitos de información, vi) poderes formales de los supervisores, y vii) Bancos extra-fronterizos.

        Dentro del conjunto de reformas estructurales de la región, las reformas de los sistemas financieros y la regulación y supervisión prudencial en particular han sido importantes. Las crisis asociadas a la liberalización financiera han introducido una mayor cautela en el diseño y operación de la regulación y supervisión, y han mejorado la percepción de los costos de las crisis sistémicas. Al menos 14 países han introducido reformas de fondo en los esquemas de regulación y supervisión en la década de 1990, y hay una preocupación general por acercarse a las recomendaciones de Basilea. Prácticamente, se han deseregulado las tasas de interés, eliminado las barreras a la entrada. Como complemento, se han ampliado la facultades a los supervisores y, en general, se ha fortalecido la supervisión financiera. En términos generales, los problemas de supervisión que aún prevalecen son de carácter más ejecutivo que legislativo. Para mejorar la situación en este plano habría que fortalecer con recursos públicos y humanos a las instituciones supervisoras, y dotarlas de mayor autonomía de las autoridades políticas.

        Dentro del ámbito de la regulación a criterio de la CEPAL, los frentes principales en lo que se requeriría un adecuado fortalecimiento en el futuro son: En primer lugar, señala que hay un vacío importante en la normativa sobre conglomerados financieros. En segundo lugar, los costos de una elevada concentración del sistema bancario son importantes. Los bancos excesivamente grandes pueden adolecer de riesgo moral, en el sentido de que son "muy grandes para quebrar" y pueden relajar su administración si es que perciben que gozan de algún grado de seguro estatal implícito. En tercer lugar, la mayor presencia de instituciones financieras extranjeras aumenta la correlación internacional de riesgos sistémicos, dado que si quiebra la casa matriz se debilitan las filiales y agencias internacionales y viceversa. En este plano, corresponde desalentar la entrada al mercado de instituciones que no cuentan con una supervisión confiable y una regulación consolidada de conglomerados en el país en que está radicada su casa matriz. En cuarto lugar, la banca estatal de primer piso debería ser reformulada en su gestión y ceñirse a estándares de mercado en la evaluación de la calidad de su cartera. La adopción de estándares de regulación y supervisión equivalentes a los de la banca comercial privada parece pertinente, lo que exige no sólo fortalecer las atribuciones legales de los supervisores bancarios, sino también independizar esa supervisión de la presión de las autoridades políticas. En quinto lugar, la regulación y supervisión de los riesgos de crédito, de monedas y de plazo de la banca comercial deben fortalecerse.

        Como dichos riesgos no sólo obedecen a fenómenos micro sino también macroeconómicos, es necesario, un manejo de los instrumentos de regulación y supervisión prudencial que evite los efectos macroeconómicos procíclicos de la aplicación de criterios tradicionales en este ámbito.

        De los cinco frentes la tarea pendiente de mayor envergadura es la regulación de los conglomerados financieros. En la versión más común, la regulación de los conglomerados financieros se define como un cuerpo normativo aplicable a las actividades de un grupo económico con distintos giros financieros, incluidas áreas tales como banca, valores, seguros y pensiones, y que puede extenderse también a los sectores de la industria y el comercio. Esa dimensión de regulación está ya incorporada en algunas legislaciones, como ocurre en México y El Salvador, y de alguna manera en Venezuela y Ecuador. Sin embargo, casi sin excepción su puesta en práctica aún está pendiente.

        Sin embargo, esa visión más global de la regulación de los conglomerados no es la única que debe preocupar en la región. Existen deficiencias más evidentes y acotadas en la regulación de estos conglomerados, como la ausencia de regulación y supervisión integral y consolidada de lo que podría denominarse el "subconglomerado bancario", en el que se incluyen sólo las actividades de intermediación financiera (captación y colocación de recursos financieros). En la práctica, amparados en figuras jurídicas diseñadas precisamente para eludir la supervisión, hay una serie de organismos y mecanismos a través de los cuales se realizan actividades financieras en forma paralela y vinculadas a un banco, que no están sometidas a fiscalización.

        El mecanismo más común es el de centros extraterritoriales (off-shore) no regulados, en los cuales un banco o sus accionistas crean otra entidad financiera en un país distinto, con bajas exigencias regulatorias, y en el que contabilizan parte de las actividades bancarias que efectúan en el país de origen. La protección del secreto bancario las deja fuera del alcance del supervisor local. Este fenómeno ha alcanzado en algunos países dimensiones muy significativas como porcentaje de la actividad bancaria local debidamente reconocida. Así, por ejemplo, en las crisis bancarias sufridas por Venezuela (1994) y Ecuador (1998), se detectó que una parte significativa de la actividad bancaria estaba contabilizada en las subsidiarias off-shore.

        La más difundida de estas figuras en distintos países es el fideicomiso. La ausencia de regulación ha dado origen a las crisis de instituciones ocurridas en El Salvador, Paraguay y Guatemala, entre otros. En cuanto a la participación de entidades financieras extranjeras en los mercados nacionales, la evidencia reciente indica que las prácticas discriminatorias en el otorgamiento de licencias es costosa. Lo que se propone es introducir normas objetivas (no discrecionales) para la entrada de nuevos operadores bancarios, basadas en los principios de solvencia, idoneidad (comportamiento ético, más allá de lo estrictamente legal) y experiencia financiera, que no dependen del origen nacional o extranjero de la casa matriz. El único resguardo adicional que se propone respecto de la entrada de entidades extranjeras es la existencia de una regulación y supervisión bancaria confiable en el país de origen de la casa matriz e, idealmente, la suscripción de convenios de cooperación internacional entre las instancias de supervisión.

        Los supervisores bancarios también debieran contar con atribuciones para regular el grado de concentración de la banca. La presencia de bancos excesivamente grandes aumenta el riesgo sistémico (bancos "muy grandes para quebrar") y debilita el potencial de las políticas monetaria y cambiaria en coyunturas adversas, además de plantear riesgos de prácticas monopólicas. Como los riesgos de la concentración son independientes de la nacionalidad de los bancos, en las disposiciones sobre la materia no se debería discriminar entre la banca nacional y la extranjera.

        En el ámbito regulatorio existen, asimismo, lagunas en la regulación sobre los riesgos de mercado (monedas y tasas), así como del riesgo país y el riesgo de liquidez. De éstos, el más relevante en el plazo inmediato es el de monedas, ya que de hecho una parte importante de los activos financieros están denominados en dólares (Argentina, Perú, Venezuela y Ecuador antes de la dolarización), pero la situación dependerá de la tendencia que muestren los regímenes cambiarios en la región. Por otra parte, a medida que los mercados bancarios se sigan sofisticando y las operaciones a plazos más largos sean más relevantes, se requerirán mayores avances en la regulación de los riesgos inherentes (tasas y plazos).

        En el caso de nuestra región resulta especialmente pertinente un resguardo adecuado de los riesgos de liquidez que, cuando son abordados insatisfactoriamente, pueden convertirse rápidamente en riesgos de solvencia. Algunos países han introducido novedosas innovaciones para tratar este tema; tal es el caso de Chile con la regulación de los riesgos de plazo, y de Argentina con los requisitos de liquidez aplicables al acercarse el vencimiento de un depósito.

        Sin embargo, en todos los sistemas financieros del mundo el riesgo más importante sigue siendo el riesgo de crédito. En la región, con un menor grado de sofisticación de productos que los países desarrollados, el peso relativo del riesgo de crédito es aún más elevado. En este sentido, si bien un número creciente de países ha adoptado normas relacionadas con la estimación del riesgo de crédito de acuerdo a la proyección de la capacidad de pago del deudor, en la práctica la morosidad, es decir la constatación a posteriori de las dificultades de pago, sigue siendo el procedimiento más utilizado. De ese modo, la supervisión pierde gran parte de su carácter preventivo, transformándose más bien en una "geomensura" tardía de los problemas patrimoniales.

        Con los créditos vinculados a la propiedad se plantea un problema similar, que ha estado presente en casi todas las crisis bancarias en América Latina. Las disposiciones legales y la regulación respectiva se han venido introduciendo en todos los países de la región desde los años ochenta. Sin embargo, con contadas excepciones, su aplicación práctica es bastante limitada, ya que existen serios problemas con la información necesaria para detectar estas operaciones, y, hasta ahora, los subterfugios utilizados por sus gestores han superado la capacidad de supervisión. Por otra parte, las leyes no otorgan atribuciones que permitan, bajo la figura de presunciones fundadas de vinculación, una aplicación efectiva de la norma por parte de los supervisores.

        Aunque la agenda pendiente en materia de regulación y supervisión de la banca es muy amplia, su aplicación parece más factible hoy en día. En efecto, la reciente crisis internacional y las discusiones en torno a la nueva arquitectura financiera internacional han traído nuevamente al primer plano la necesidad de contar con sistemas de regulación y supervisión bancarias adecuados.

        Es interesante constatar que la percepción de que existe una correlación entre los riesgos sistémicos de los distintos países ha llevado a la comunidad financiera internacional a promover sistemas de regulación prudencial adecuados, según recomendaciones de aceptación internacional.

        También es interesante constatar que las propias instituciones privadas aceptan y promueven esos esquemas de regulación y supervisión, en el entendido de que la estabilidad del funcionamiento del sistema financiero también las beneficia. Dentro de las recomendaciones de Basilea, la más conocida es la que se refiere a la adecuación de capital, según la cual el total de los activos financieros, ponderados por riesgo, tienen un límite prudencial impuesto por el capital y las reservas de la entidad. Se reconoce, por lo tanto, que el exceso de crédito de las entidades financieras tiene un componente de riesgo que atenta contra la estabilidad del sistema. En el mismo plano, se reconoce que la supervisión bancaria debe contribuir más activamente al control y la cobertura de los riesgos de crédito, el riesgo de monedas y riesgo de plazo, y exigir provisionar oportunamente los riesgos del sistema.

        El elemento común de lo ya señalado es prevenir adecuadamente los riesgos sistémicos y contribuir a la fluidez de la cadena de pagos. Respecto de esta última, el asegurar un adecuado cumplimiento de los contratos financieros tiene una serie de beneficios que inciden en el ahorro y el financiamiento de la inversión. Así como una operación de crédito es un uso directo o indirecto de "ahorro ajeno" por parte del deudor, el pago posterior de la deuda hasta su extinción requerirá la mayoría de las veces un esfuerzo de ahorro del deudor. El no pago de la deuda implica no sólo que el deudor deja de aportar al ahorro nacional sino, además, una expropiación implícita de ahorro ajeno. El buen funcionamiento del sistema financiero exige un adecuado equilibrio entre los derechos de propiedad del acreedor, y evitar prácticas abusivas tanto de deudores como de acreedores.

        Nuevo acuerdo de requerimientos de capital del Comité de Basilea

        Después de más de una década desde que en 1988 el Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria del Capital presentó el Acuerdo de Capital, en junio de 1999, el Comité publicó un documento consultivo como propuesta para reemplazar dicho Acuerdo, hasta que, en enero del presente año, después de los comentarios recibidos, el Comité procedió a presentar una propuesta más elaborada para su análisis, la misma que se espera que en su versión final esté lista a fines de año y sea implementada en el año 2004.

        Son varias las razones que han llevado al Comité de Basilea a revisar el Acuerdo inicial. Una de las más importantes es que desde entonces, el negocio bancario, las prácticas de gestión de riesgo, los enfoques de supervisión, y los mercados financieros han experimentado una significativa transformación que hacen que el Acuerdo parezca cada vez más inapropiado. Muchos de los principales bancos sostienen que su sistema interno de gestión de riesgos es más eficaz para evaluar los riesgos que el marco del Comité de Basilea, el cual, según ellos, no permite diferenciar adecuadamente los activos de los bancos según amplias categorías de riesgo.

        Otra razón importante guarda relación con los efectos de una década de innovaciones financieras, orientadas en muchos casos a eludir las normas sobre el capital. Así, recientes innovaciones, como la titulización y el uso de instrumentos financieros derivados, han sido motivadas en parte por las normas del Comité de Basilea, y tales innovaciones han reducido la eficacia del Acuerdo. Así, tras más de una década de innovaciones financieras, han surgido riesgos no previstos en el marco de medición del Acuerdo.

        El nuevo Acuerdo, a diferencia del suscrito en 1988 que se centraba en el monto total del capital del Banco, intenta mejorar la seguridad y la salud del sistema financiero poniendo más énfasis en la gestión y control interno del propio Banco, la revisión del proceso de supervisión, y la disciplina de mercado.

        El objetivo final de la propuesta consiste en elaborar una norma de suficiencia de capital en la que se tengan en cuenta algunos de los procedimientos más avanzados de las modernas prácticas de gestión de riesgos y se mantenga el concepto de un capital mínimo reglamentario. El nuevo marco intenta ajustar los requerimientos regulatorios de capital a los riesgos subyacentes, y proveer a los bancos y supervisores de varias opciones para la evaluación de la adecuación del capital.

        La propuesta recientemente presentada esta basada en tres pilares que se refuerzan mutuamente y que permiten a los bancos y a los supervisores evaluar apropiadamente los diferentes tipos de riesgo que enfrenta el banco. Dichos pilares son: mejoramiento del marco de cálculo de la suficiencia de capital; determinación de un proceso de análisis con fines de supervisión, y fortalecimiento de la disciplina del mercado.

        Mejoramiento del marco del calculo de suficiencia de capital: El Comité intenta perfeccionar el actual sistema de ponderación de riesgos de modo de vincular mejor las categorías a los riesgos económicos con los que se ven confrontados los bancos. El Nuevo Acuerdo permite que los bancos con la autorización de su supervisor puedan escoger dependiendo de su complejidad, así como la calidad de su gestión de riesgo, sus propios sistemas internos de clasificación crediticia para determinar el volumen de capital reglamentario que deben mantener. Con ello se espera motivar a los bancos a mejorar continuamente sus capacidades de gestión de riesgo así como a hacer uso de sistemas de riesgo más sensibles y, así, producir requerimientos de capital más adecuados.

        El nuevo enfoque mantiene tanto la definición actual de capital así como el requerimiento de capital a activos ponderado por riesgo en 8%. Para asegurar que todos los riesgos dentro del banco estén considerados, el acuerdo revisado amplia este requisito a todo el grupo bancario sobre una base consolidada.

        Revisión del proceso de análisis con fines de supervisión:  El Comité también ha afirmado la importancia de la revisión del proceso de supervisión como un complemento crítico para el requerimiento de capital mínimo. A través de él se hace hincapié en que la supervisión de los bancos no consiste simplemente en verificar que éstos cumplan unos pocos coeficientes cuantitativos simples, sino también en evaluar cualitativamente cuestiones tales como la solidez de la gestión del banco, la firmeza de sus sistemas y controles, la viabilidad de su estrategia operativa y su potencial de generación de ingresos.

        La revisión del proceso de supervisión requiere asegurar que los bancos tengan procesos internos sanos en operación para asegurar el capital adecuado basado en una cabal evaluación de sus riesgos. Los supervisores serían responsables de evaluar que tan bien los bancos están asegurando sus necesidades de capital requerido acorde a sus riesgos. Este proceso interno estaría sujeto a supervisión e intervención cuando sea apropiado.

        Disciplina del mercado. En él se prevé una mayor utilización de la disciplina del mercado en conjunción con el proceso de supervisión; ello podría lograrse si los supervisores se basaran en mayor medida en información del mercado en el curso de su labor, pero cabe también la posibilidad de que la disciplina del mercado sustituya parcialmente la supervisión a cargo del sector oficial.

        El Comité cree que la declaración de requerimientos y las recomendaciones establecidas en el Acuerdo permitiría a los participantes del mercado asegurar información critica que describe el perfil de riesgo y la adecuación de capital del banco.

        II.2.    Principios para la administración del riesgo crediticio

        Las instituciones financieras han enfrentado dificultades en los pasados años por diversas razones. La causa de estos problemas de la banca continúa estando directamente relacionada con los laxos estándares de crédito, la pobre gestión del riesgo de la cartera, los cambios económicos u otras circunstancias que deterioran la calidad de los créditos otorgados por los bancos.

        Todos estos factores están vinculados al riesgo crediticio, definido como el potencial probable que el deudor del banco incumpla con sus obligaciones en los términos pactados al otorgarse el crédito. Para muchos bancos, los préstamos son la fuente más importante de riesgo crediticio; no obstante, existentes otras fuentes de riesgo crediticio en las actividades que realizan, como es en instrumentos financieros, que incluyen aceptaciones, transacciones interbancarias, financiamiento al comercio exterior, transacciones de divisas, futuros financieros, swaps, bonos, títulos valores, opciones, en el otorgamiento de garantías etc.

        Como la exposición al riesgo crediticio continua siendo fuente importante de los problemas en los bancos en todo el mundo, El Comité de Basilea emitió en el año 2000 un conjunto de principios a considerar para la gestión de dicho riesgo. Dichos principios son los siguientes:

  1. El Consejo de Directores debe tener la responsabilidad de aprobar y periódicamente (al menos anualmente) revisar la estrategia y las políticas de riesgo crediticio del banco. La estrategia debería reflejar los niveles de tolerancia del banco al riesgo y el nivel de rentabilidad que el banco espera lograr asumiendo diferentes niveles de riesgo crediticio.

  2. La administración del banco debe tener la responsabilidad para implementar la estrategia de riesgo crediticio aprobada por el Consejo de Directores y desarrollar políticas y procedimientos para identificar, medir, monitorear y controlar dicho riesgo. Tales políticas y procedimientos deberían gestionar el riesgo crediticio en todas las actividades del banco.

  3. Los bancos deben identificar y administrar el riesgo crediticio inherente en todos sus productos y actividades. Los bancos deberían asegurar que los riesgos de los productos y actividades nuevas se adecuen a los procedimientos y controles adecuados de gestión de riesgo antes de ser introducidas, y aprobadas previamente por el Consejo de Directores o la instancia indicada.

  4. Los bancos deben operar con sanos y bien definidos criterios de otorgamientos de créditos. Esos criterios deben incluir una clara indicación del mercado objetivo del banco y un conocimiento del deudor, así como de los propósitos y estructura del crédito, y sus fuentes de generación de recursos para el repago del mismo.

  5. Los bancos deberían establecer limites de crédito a nivel de deudores individuales, y grupos vinculados de deudores que agregan de manera incomparable y significativa diferentes tipos de exposición de riesgo crediticio.

  6. Los bancos deberían tener procesos claramente establecidos para aprobar nuevos créditos así como para reestructurar, renovar o refinanciar créditos existentes.

  7. Toda ampliación de crédito debe ser hecha en un nivel prudente En particular, créditos relativos a empresas e individuos, debe ser autorizado en un nivel prudente, monitoreado con particular cuidado, junto con otros pasos apropiados para controlar o reducir el riesgo de los préstamos.

  8. Los bancos deben tener un sistema para la administración de sus diferentes riesgos de su portafolio.

  9. Los bancos deben tener un sistema para monitorear la condición de los créditos individuales, incluyendo la determinación del adecuado nivel de provisiones y reservas.

  10. Los bancos están incitados a desarrollar y utilizar un sistema interno de rating por riesgo en la gestión del riesgo crediticio. Dicho sistema debe ser consistente con la naturaleza, tamaño y complejidad de las actividades bancarias.

  11. Los bancos deben tener sistemas de información y técnicas de análisis que permitan a la administración medir el riesgo crediticio inherente en todo las actividades de (o fuera de) la hoja de balance del banco. Estos sistemas deben proveer adecuada información sobre la composición del portafolio de crédito, incluyendo identificación de la concentración de riesgo.

  12. Los bancos deben tener sistemas para monitorear la composición y la calidad del portafolio de créditos.

  13. Los bancos deben tomar en consideración potenciales cambios futuros en las condiciones económicas cuando evalúan créditos individuales y en su portafolio de créditos. Asimismo, deberían evaluar su riesgo crediticio bajo condiciones criticas.

  14. Los bancos deben establecer un sistema independiente, de revisión del proceso de gestión de riesgo crediticio y los resultados de tal revisión deberían ser comunicados directamente al Consejo de Directores y a la Gerencia.

  15. Los bancos deben asegurar que la función de prestamista esta siendo apropiadamente administrada y que la exposición crediticia esta dentro de los niveles acordes con los estándares prudenciales y limites internos. Los bancos deban establecer y hacer cumplir controles internos y otras prácticas para asegurar que desviaciones a las políticas, procedimientos y limites sean reportados rápidamente al nivel apropiado de la administración para su acción inmediata.

  16. Los bancos deben tener un sistema de acción rápida para manejar problemas crediticios y situaciones de pruebas y ensayos.

  17. Los supervisores deben requerir a los bancos que tengan un sistema efectivo para identificar, medir, monitorear y controlar el riego crediticio como parte de un enfoque integral para la gestión de riesgo. Asimismo, deberían conducir una evaluación independiente de las estrategias bancarias, políticas, procesos y practicas relacionadas a la función de prestamista y de gestión del portafolio; así como considerar establecer limites prudenciales para restringir la exposición del banco a un solo cliente, operación, etc.

        II.3    La regulación y supervisión en la banca de desarrollo

        La tendencia general en el ámbito financiero en el mundo es profundizar la supervisión y regulación prudencial de los sistemas financieros, y por tanto de las instituciones financieras que conforman los mismos. Los bancos de desarrollo en tanto entidades financieras no están ajenos a ello.

        Hoy lo relevante no es si los bancos de desarrollo deban o no ser regulados y supervisados, parece existir cierto consenso en que esto debe ser así. El debate más esta, en que si los bancos de desarrollo deben estar sometidas a los mismos niveles de exigencia que los bancos comerciales. Al respecto hay diversos puntos de vista, los cuales se pueden resumir en los siguientes:

  1. Como los gobiernos están más expuestos a una recuperación sólo parcial de las colocaciones financieras directas, ya que la cobranza es costosa desde el punto de vista político, es pertinente recomendar que la banca estatal de primer piso se ciña a las mismas normas de regulación, supervisión y calificación de riesgo que la banca comercial privada, y en caso de no ser así sean transformados a bancos de segundo piso.

  2. Debido a que la banca de desarrollo atiende a sectores no atendidos por la banca privada pero de alto potencial de desarrollo y cuyo apoyo tiene connotaciones sociales, la banca de desarrollo debería tener un régimen especial de regulación y supervisión prudencial con reglas más flexibles a los principios de Basilea.

  3. Debido a que la banca de desarrollo entre su universo de sectores y agentes que atiende incluye a aquellos que la banca privada no atiende debido a su alto riesgo, consecuentemente, precisan de una regulación más estricta respecto al aplicado a las entidades comerciales.

  4. En un mundo globalizado donde los bancos de desarrollo establecen relaciones comerciales más de allá de su propio país, en particular para el fondeo de recursos, los bancos de desarrollo tienen que estar sometidos a las mismas reglas de los bancos comerciales e incluso mucho más duras, de manera de poder acceder a los mercados de capitales y a las líneas de financiamiento comercial y así movilizar recursos del exterior.

        Al igual que la implementación y aplicación, monitoreo y control de las normas de regulación y supervisión prudencial en muchos países de la región están en proceso de desarrollo, también como parte de ese proceso, los bancos de desarrollo están paulatinamente entrando dentro del ámbito de control de las entidades reguladoras ya sean superintendencias de bancos o bancos centrales. En el Cuadro No.9, se presentan solo a manera de ilustración, -es solo una muestra- un conjunto de bancos de desarrollo que están bajo la supervisión de la entidad reguladora respectiva.

        El coeficiente de capital en la banca de desarrollo

        En 1995 la secretaria general de ALIDE llevó a cabo un relevamiento de información correspondiente a un grupo de instituciones financieras de desarrollo que actúan en la región. Para ello se solicito a los bancos realizar una clasificación de sus activos al 30 de junio de 1994 con arreglo a las categorías establecidas en el anexo dos del acuerdo de 1988 del comité de Basilea, aplicándoles los coeficientes de ponderación allí establecidos (o, en caso de ser diferentes, los fijados en sus respectivos países) y calcular la relación entre los montos resultantes y los valores (primario y secundario) del capital computado según las reglas del citado Acuerdo.

        Se recopilaron de este modo datos para 34 instituciones de 17 países cuyos activos según el balance ascendían a US$ 234.033 millones, cifra equivalente a cerca del 82% del total de activos de la banca de desarrollo de la región a fines de 1994, estimado en US$ 285.000 millones1

        Para efectos de análisis, se clasificó a los bancos en cuatro grupos: El primer grupo (Grupo I) comprendió a los bancos con activos de más de US$ 10.000 millones, el segundo grupo (Grupo II) a aquellos con activos de entre US$ 1.000 y US$ 10.000 millones, el tercer grupo (Grupo IIII) con activos de entre US$ 100 y US$ 1000 millones, y el cuarto grupo (Grupo IV) a los bancos con activos menores a los US$ 100 millones.

 

Cuadro No.9: INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO

AMERICA LATINA Y EL CARIBE SUPERVISADAS

PAÍS

IFD

Argentina

Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO)

Banco Ciudad de Buenos Aires

Banco de Inversión y Comercio Exterior S.A. (BICE)

Brasil

Banco do Brasil

Banco do Noreste do Brasil S.A. (BNB)

Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES)

Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE)

Banco de Desenvolvimento do Minas Gerais (BDMG)

Caixa Economica Federal

Bolivia

Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO)

Colombia

Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo (FONADE)

Banco Agrario

Instituto de Fomento Industrial (IFI)

Banco de Comercio Exterior S.A (BANCOLDEX)

Costa Rica

Banco Nacional de Costa Rica

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Chile

Banco del Estado de Chile

Banco del Desarrollo

Ecuador

Banco del Estado

Corporación Financiera Nacional (CFN)

Banco Ecuatoriano de Vivienda

El Salvador

Federación de Cajas de Crédito de los Trabajadores (FEDECREDITO)

Banco de Fomento Agropecuario (BFA)

Banco Multisectorial de Inversiones (BMI)

Guatemala

Banco de Desarrollo Rural S.A.

Crédito Hipotecario Nacional

Honduras

Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANADESA)

Fondo Nacional de la Producción y de la Vivienda (FONAPROVI)

Instituto Nacional de Vivienda

Nicaragua

Financiera Nicaragüense de Inversiones

Paraguay

Banco Nacional de Fomento (BNF)

Perú

Banco de la Nación

Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE)

Uruguay

Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU)

Banco Hipotecario del Uruguay (BHU)

Fuente: Web-Site de las Superintendencias de Bancos y de los Bancos Centrales

 

        Los valores del coeficiente del capital presentan una marcada dispersión entre los extremos mínimo y máximo de cada grupo y entre los grupos mismos. El primer grupo, constituido por las 5 instituciones mayores de la región, que registraban en cada caso activos de mas de US$ 10.000 millones, y que representan en conjunto el 86% del total de la muestra, permite observar ratios de capital que van desde un precario 4.2 por ciento hasta un holgado 31.6 por ciento. Debe señalarse que, salvo en el caso en que se registra el coeficiente mas bajo, los demás cumplen –dos de ellos con amplitud- con el limite mínimo de 8%. Algo menos marcada es la disparidad en el grupo II ( bancos con activos totales entre US$ 1000 y US$ 10000 millones), en el cual no aparece ningún valor que no exceda el 8%, y el coeficiente mas alto es 5.4 veces superior al mas bajo, frente a una relación análoga de 7 veces y media en el grupo anterior

        El tercer grupo es aquel es aquel en el que se incluyen un mayor numero de bancos (16), cuyos activos conjuntos constituyen solamente el 3% del total revelado. Aquí se acentúa la distancia entre los valores mínimo y máximo de la categoría (el segundo es casi 15 veces mayor al primero) pero no se registra ningún caso que no exceda el mínimo de 8%. Finalmente, el grupo de 4 bancos mas pequeños (activos inferiores a US$ 100 millones) es donde aparece la distancia mayor entre el coeficiente mas bajo y mas alta (1.1% y 63.1%, respectivamente). Los activos que totaliza son menos del 1% del total revelado.

        En resumen, entre los bancos de las categorías I y II hay solo uno cuyo ratio de capital no alcanza a igualar el estándar internacional mínimo, y lo mismo ocurre con el grupo III. En el grupo de los bancos menores también hay solamente uno cuyo coeficiente de solvencia no alcanza el valor del capital primario establecido en el Acuerdo de Basilea en 1998.

        Utilizando el mismo criterio de agrupación de los bancos de desarrollo, se hace el mismo análisis para los años 1997 y 1998 a un universo de 14 bancos de desarrollo de 9 países de la región. En el Grupo I conformado por 4 IFD solamente una de ellas en estos dos años presenta un coeficiente de capital menor al 8%, en este caso particular es en el año 1998 y es de 7.5%. Además en su mayor parte mejoran respecto al año anterior.

        En el Grupo II todos presenta valores por encima del mínimo establecido por el Acuerdo de Basilea, y en niveles relativamente altos que en 1997 van desde 9.6% hasta 39.8% y en 1998 desde 11.1% hasta 39.7%.

        En el Grupo III es donde se aprecia una mayor diferencia entre los coeficientes de las instituciones consideradas, con valores que en 1997 están entre 2.7% y 32.8%, y en 1998 van desde un mínimo de 2.3% hasta un máximo de 31.2%. Cabe resaltar que las instituciones que presentan los valores extremos son las mismas tanto en el año 1997 y 1998, y además ambas han disminuido sus coeficientes respecto al año previo.

        En cuanto al Grupo IV conformado por IFD con activos menores a los US$ 100 millones, el análisis de los resultados es muy limitado dado que solamente se tiene información de dos entidades. No obstante ello, cabe indicar que ambas entidades tienen niveles que superan ampliamente el mínimo del Acuerdo y que han mejorado en 1998 respecto a lo observado en el año 1997.

        Aunque sobre la base de la información disponible no cabe llevar el análisis mucho mas lejos, es posible apuntar algunas observaciones de carácter general, si bien con la cautela que exige la posibilidad de distorsiones debidas criterios contables que no sean homogéneos en todos los casos. Un segundo comentario es que la situación de solvencia de estas IFD marca una significativa mejoría con respecto a lo que parecía ser la regla en el pasado.

 

Cuadro No.10: COEFICIENTE DE CAPITAL EN LA BANCA DE DESARROLLO

(% y millones de US$)

IFD

1997

1998

ACTIVOS

Banco do Brasil S.A.

Brasil

10.8

11.1

107.166.4

Nacional Financiera S.N.C.

México

18.0

15.2

23.935.8

Banco de la Provincia de Buenos Aires

Argentina

9.8

7.5

13.971.9

Banco Nacional de Comercio Exterior S.N.C.

México

23.5

17.8

10.038.1

Banco del Estado de Chile

Chile

11.4

9.876.8

Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A.

Colombia

39.8

39.7

1.593.6

Intitulo de Fomento Industrial (IFI)

Colombia

14.6

16.8

1.486.5

Corporación Financiera de Desarrollo S.A.

Perú

25.0

20.0

1.392.8

Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico

Puerto Rico

9.6

11.1

795.6

Banco Industrial

Bolivia

10.6

10.6

587.3

Banco Multisectorial de Inversiones

El Salvador

32.8

31.2

574.9

Fondo de Crédito Industrial (FONCREI)

Venezuela

2.7

2.3

116.2

Banco Solidario

Bolivia

13.9

16.3

90.7

Federación de Cajas de Crédito y de Bancos de los Trabajadores

El Salvador

11.7

13.6

73.1

Fuente: Base de Datos de ALIDE

Comprende 14 IFD de 9 países de la región


III.    Los arreglos institucionales para la financiación de la micro y pequeña empresa:
        Bancos de primer y segundo piso

        Desde la perspectiva de los países de la región una estrategia de desarrollo de carácter integral y que obedezca a la realidad de cada país significa, asignarle un rol preponderante al sector de la micro y pequeña empresa (Pyme), pues por lo que muestran diversos estudios de diferentes países, representan entre el 90% y 99% de las unidades económicas, y generan entre 40% y el 80% del producto. Además, por su capacidad de adaptación a los acelerados cambios tecnológicos y la competencia internacional que constituyen una poderosa ventaja competitiva de que disponen dichas unidades productivas, pueden desempeñar un rol importante para lograr el desarrollo y en el combate contra la pobreza y la desigualdad en nuestros países.

        Ello resulta aún más importante, sobre todo en las circunstancias actuales en que las empresas tienen que ser capaces de competir a escala mundial, en un nuevo escenario muy competitivo, que se ha venido configurando desde inicios de los años noventa con la apertura de las economías, las reformas estructurales y el avance de los esquemas de integración económica. Las Pyme de todos los sectores productivos nos están exentas de enfrentar una mayor competencia, que condiciona su propia dinámica y las obliga a un proceso continuo de cambios y adecuación de sus estrategias y estructuras operativas a los permanentes cambios de las condiciones del entorno.

        III.1.    Enfoques de política y acceso al financiamiento de la Pyme

                   Enfoques de política y acceso al financiamiento de la Pyme
       

        Las acciones que se han hecho a favor de las Pyme aún no conforman del todo un esquema sistémico y articulado de apoyo sobre todo por parte del sector público, a partir del cual se derive una visión integrada. Se trata de una acción segmentada orientada a diferentes áreas del quehacer empresarial como la innovación, asistencia técnica, capacitación, financiamiento, etc.

        Si bien los instrumentos y servicios implementados en la pasada década no han respondido a criterios homogéneos de intervención, se han privilegiado aquellos que asignan al mercado un rol estratégico como institución que gobierna la asignación de recursos disponibles para fomentar la competitividad de la Pyme. Dicho enfoque de política difiere sustancialmente de aquellos que privilegian la acción descentralizada y colectiva en el marco de una revalorización del territorio, como lo demuestra la experiencia de la Unión Europea con la creación de redes empresariales que han servido de mucho para el éxito del desarrollo industrial.

        En el contexto antes señalado, en diversos estudios en los diferentes países de la región se ha identificado una gama de elementos tanto de carácter financiero como no financiero -inseguridad jurídica, falta de regulación que evite abusos del mercado, carga impositiva, regulaciones laborales, dificultades en el comercio exterior, capacitación y consultoría, desentendimiento entre el sector público y privado, deficiente organización empresarial y de gestión- que conforman una sólida base de para el diseño de una estrategia de desarrollo de la Pyme orientada a superar las dificultades que enfrentan y a potenciar sus capacidades competitivas, de manera que pueda aprovechar las oportunidades del mercado. Asimismo, permiten priorizar campos de acción estratégicos en varios ámbitos.

        Lo anterior sugiere, que limitar únicamente la problemática de la Pyme a la falta de crédito, es adoptar un enfoque muy reduccionista. Además del crédito, pues como se ha señalado, las empresas requieren de capacidad gerencial, tecnología apropiada, estrategias de mercado, comercialización, etc., porque de lo contrario, pueden darse situaciones en que una empresa esté ubicada en un segmento o sector, que no tiene posibilidades competitivas, ni en el mercado doméstico ni en el mercado externo; que las políticas económicas del país, sean tales que no incentivan la demanda de los productos del sector, o que algunos de los demás elementos que puedan permitir el desarrollo de la Pyme falle o no esté presente, para que el crédito sea poco efectivo y no pueda remediar el problema de este sector.

        Sin embargo, ello no significa dejar de reconocer que la provisión de financiamiento a la Pyme ha sido largamente reconocida como uno de los factores claves para asegurar que estas empresas puedan desarrollarse y ser competitivas. Los problemas de iliquidez y falta de acceso al financiamiento sobre todo de mediano y largo plazo tienen mayor importancia en las etapas de despegue y crecimiento de las empresas. La falta de este puede limitar la acumulación de capital en estos agentes, quedándoles como única opción la utilización de capital propio y ganancias retenidas. En efecto, la estructura promedio del pasivo de las Pyme muestra que el capital propio alcanza una participación superior al 70%, siendo muy reducido el peso de la deuda a mediano y largo plazo (ejemplo, Argentina y Perú). Dichos resultados contrastan con lo observado en las Pyme de países de mayor desarrollo relativo. Por ejemplo, en Japón el porcentaje de capital propio es del 24%, en Italia es del 32%, y en España, del 45%.

                Acceso al financiamiento para la Pyme

        Las barreras de acceso al crédito bancario en condiciones adecuadas para el desarrollo de las Pyme son diversas y complejas. Ellas se relacionan con problemas que son inherentes a las propias empresas o al grado de eficiencia y capacidad de gerenciamiento de las entidades bancarias para operar con un segmento empresarial muy heterogéneo y atomizado; así como con aspectos vinculados a las particularidades del sistema financiero en las diferentes economías, las normas que regulan su funcionamiento y las estrategias globales de los bancos, así como a la propia naturaleza de las instituciones financieras.

        Entre los factores inherentes a las Pyme pueden citarse: el reducido tamaño del negocio, la insuficiente disponibilidad de garantías adecuadas que avalen el endeudamiento, las deficiencias de gestión del financiamiento, la preferencia por el uso de recursos propios, el limitado volumen y la escasa diversificación de sus operaciones bancarias, la asimetría de información que enfrentan oferentes y demandantes, la escasa disponibilidad de personal capacitado en los bancos para atender al segmento Pyme, y los elevados costos de transacción en las operaciones con estas firmas. A ello se suma, otras dificultades como las vinculadas con las regulaciones crediticias de los organismos reguladores que afectan el financiamiento de las Pyme (ie: sobre previsionamiento y exigencias de capitalización), los recientes procesos de concentración y desnacionalización del sector bancario local en detrimento de la banca especializada en el crédito Pyme, la casi inexistencia de financiamiento para la formación de nuevas empresas y las restricciones de acceso al mercado de capitales que enfrentan dichas empresas.

        Estos elementos que presenta el sector de la Pyme actúan en la mayoría de los casos, en forma interrelacionada, es decir son causa y efecto unos de otros, produciendo un círculo de carácter cerrado. Por ello, en los países de la región es usual encontrar situaciones de autofinanciamiento en la Pyme, lo cual constituye una de las principales opciones a las cuales tienen que recurrir estas empresas, limitando con ello la capacidad de acumulación en este segmento empresarial. Esta situación refleja la insuficiencia de los esquemas de financiación tradicionales o formales dirigidos al sector de la Pyme o, en todo caso, su inadecuada orientación y operatividad.

        En otros casos, el financiamiento proviene del mercado financiero informal o del financiamiento comercial (de proveedores), los cuales en su mayor parte son inapropiados a las necesidades de los microempresarios, pues en términos financieros el apoyo crediticio resulta oneroso como producto de las elevadas tasas de interés que deben pagar.

        Las firmas que usan financiamiento externo deben afrontar un elevado costo, siendo el mismo muy superior al que incurren las grandes empresas. Probablemente, este elevado costo del financiamiento torna inviable el desarrollo de nuevos negocios, limitando el crecimiento de la empresa a la reinversión de utilidades. Esta situación se agrava debido a que es prácticamente inexistente el acceso de las Pyme al mercado de capitales local e internacional.

        La presencia de fuertes barreras para obtener financiamiento puede apreciarse al observar la demanda no atendida. En Argentina, visto por el lado de las empresas con demandas adicionales de capital que no encuentran respuesta en el mercado financiero, se observa que más del 70% de las empresas tienen necesidades de financiamiento de capital de trabajo insatisfechos, y de ellas, más de la mitad (60%) han perdido oportunidades de negocios por este motivo. En Perú de una demanda estimada de entre US$ 2,500 a US$ 3,000 millones, en el mejor de los casos sólo el 32% de la demanda de crédito por parte de este sector empresarial es atendido.

        En otros casos, el crédito disponible para financiar proyectos de las empresas pequeñas no ha sido colocado debido a la escasa divulgación de las opciones entre los interesados y a la inexistencia de una estrategia de desarrollo para el sector. Ejemplo de ello, es que en el caso de Costa Rica que en 1997 no se habían colocado recursos equivalentes al 55% del crédito disponible para dichas empresas.

                III. 2.    Experiencias de la participación de la banca de desarrollo en el apoyo a la Pyme

        Como se destacó antes, la importancia de la Pyme en las economías de la región reside no sólo en su contribución y participación en los procesos de producción y abastecimiento, sino además en su capacidad de adaptación a los cambios tecnológicos y lo que es más importante por su capacidad generadora de empleo, la cual resulta fundamental dentro de las políticas de redistribución del ingreso y creación de oportunidades, prestando así una valiosa contribución al objetivo de alcanzar el desarrollo económico de nuestros países en condiciones de mayor equidad social.

        El reconocimiento de dichas premisas es primordial para impulsar el desarrollo de este importante segmento empresarial, pues partiendo de un entorno macroeconómico estable y de una estrategia de desarrollo explícita, la concertación entre los diversos agentes económicos vinculados a dicho sector posibilitará estructurar una agenda de trabajo de largo alcance orientada al fortalecimiento de estos segmentos empresariales en las áreas económica, financiera, tecnológica, organizacional y educacional. La experiencia exitosa de los países desarrollados así lo ha demostrado.

        Todo ello, demanda también la realización de acciones encaminadas a lograr una adecuada articulación y complementación entre las diversas entidades financieras y no financieras de carácter público y privado que atienden a la Pyme a fin de intercambiar experiencias, e identificar modalidades exitosas, así como nuevos productos y servicios financieros y no financieros, que posibilite potenciar las capacidades e inventiva de este importante sector empresarial latinoamericano.

        En este marco se refuerza el rol que vienen brindando los bancos e instituciones financieras de desarrollo en favor de la Pyme, a través de un conjunto de nuevas modalidades y esquemas de financiamiento, así como de servicios complementarios al crédito. Así, la canalización de préstamos por parte de la banca de desarrollo, se ha venido orientando con mayor énfasis dentro de un esquema de multibanca o banca de multipropósito, con modalidades de banca de primer piso y/o de segundo piso. Si bien una u otra modalidad de financiación tiene sus propias ventajas y alcances, la concesión de préstamos por intermedio de la banca de segundo piso confiere una particular importancia para las micro y pequeñas empresas por cuanto al estar éstas diseminadas en diversas zonas del país, pueden acceder a la amplia infraestructura que por lo general disponen los bancos comerciales y otras entidades financieras y de fomento, multiplicándose de esta manera la cobertura de financiamiento hacia estos segmentos empresariales.

        Respecto al orientación de la cartera de préstamos de la banca de desarrollo, cabe destacar la importancia que ha adquirido la Pyme como destinataria del crédito de dichas instituciones. Así, de 32 IFD pertenecientes a 17 países, se aprecia que 18 de ellas en 13 países, orientan total o parcialmente sus actividades al sector de la micro, pequeña y mediana empresa. Asimismo, es importante mencionar que de estas 18 IFD, la mitad de ellos destina mas del 35% de su cartera de crédito al financiamiento de dicho segmento empresarial (Cuadro No.11).

 

Cuadro No.11: BANCA DE DESARROLLO DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE: CARTERA ORIENTADA A LA MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA, 1998

(US$ millones y %)

Institución

Micro y Pequeña Empresa

Mediana Empresa

Total

Monto

% de la Cartera De Préstamos

Monto

% de la Cartera de Préstamos

Monto

% de la Cartera de Préstamos

COMUNIDAD ANDINA

9.8

57.3

67.1

BOLIVIA

Nacional Financiera Boliviana S.A.M. (NAFIBO)

12.3

18.0

58.0

82.0

70.3

100.0

COLOMBIA

Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A.

59.1

4.1

102.4

7.2

161.6

11.3

Instituto de Fomento Industrial (IFI) 1/

101.0

11.0

388.0

42.2

489.0

53.2

ECUADOR

Corporación Financiera Nacional

36.3

7.7

435.8

92.3

472.1

100.0

PERU

Corporación Financiera de Desarrollo S.A. 2/

159.6

10.4

1,383

89.7

1,542.5

100.0

VENEZUELA

Banco de Comercio Exterior (BANCOEX)

1.8

2.3

25.9

33.1

27.7

35.4

Fondo de Crédito Industrial

9.4

15.0

33.3

55.0

42.8

70.0

MERCOSUR

6.6

2.5

8.3

BRASIL

Banco do Brasil S.A.

6,309

2,965

9,274.0

Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A.

27.3

7.2

19.0

5.0

46.3

12.2

PARAGUAY

Crédito Agrícola de Habilitación

2.4

8.9

2.4

8.9

URUGUAY

Banco de la República Oriental del Uruguay

494.5

494.5

CHILE

Banco del Estado de Chile

208.3

3.8

0.92

0.02

209.2

3.8

MEXICO Y CENTROAMERICA

30.2

14.0

44.2

EL SALVADOR

Banco Multisectorial de Inversiones

31.9

9.8

31.9

9.8

Federación de Cajas de Crédito y de Bancos de los Trabajadores

62.1

92.3

62.1

92.3

HONDURAS

Banco Nacional de Desarrollo Agrícola S.A.

9.9

11.0

9.9

11.0

MEXICO

Banco Nacional de Comercio Exterior S.N.C.

1,726

29.8

1,523

26.3

3,248.7

56.1

Nacional Financiera S.N.C.

305.9

24.0

208.7

16.0

514.5

40.0

PUERTO RICO

Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico

65.8

44.6

81.8

55.4

147.5

100.0

Fuente: Base de Datos de ALIDE

1/ Información correspondiente a 1999

2/ Son montos aprobados

        La presencia creciente de los bancos de desarrollo en el financiamiento de la Pyme, es el resultado del proceso de redefinición de los sectores a los cuales deben atender, en el contexto del nuevo perfil asumido por las IFD que se orienta al apoyo de aquellos sectores de menor desarrollo relativo que detentan proyectos económica y financieramente viables, pero que no se encuentran adecuadamente atendidos por los bancos comerciales.

        En términos generales, entre los instrumentos y esquemas de financiamiento en apoyo a la Pyme utilizados en los países latinoamericanos son los diversos. Al respecto, cabe mencionar los instrumentos y esquemas siguientes:

  • Préstamos a mediano y largo plazo: mediante líneas explícitas de créditos directos para la compra de terrenos, edificios, maquinarias, equipo, crédito revolvente para capital de trabajo y para la refinanciación de pasivos. Las condiciones financieras pueden ser a tasas de interés fijas o variables. Cabe señalar que el monto, período y plazo del préstamo estará determinado en función de la capacidad de pago del prestatario, del flujo de efectivo o circulante previsto por la empresa, y del índice de depreciación física u obsolescencia de los bienes a financiar.

  • Préstamos de riesgo: instrumento que combina elementos de financiación de capital líquido con elementos de préstamos a plazo, para empresas que necesitan liquidez pero que no pueden ofrecer utilidades a capitalistas inversores de riesgo y requieren mejorar su competitividad o financiar su crecimiento.

  • Créditos participativos: promovidos a través de formas asociativas en los que se combina capital con bienes, tecnologías, mercados u otras formas de inversión, o bien, por medio de préstamos mutuos de empresarios o productores vinculados.

  • Capital de riesgo: para empresarios dispuestos a compartir o transferir una parte de sus participaciones o acciones sociales, a cambio de apoyo financiero para el crecimiento de la empresa con un alto potencial de expansión y desarrollo, así como de competitividad. En años recientes gracias a los avances en el campo de la ingeniería financiera, se están realizando operaciones de capital de riesgo a través de debentures que permiten tener una mayor visibilidad de la inversión y ofrecen una alternativa adicional de liquidez para los inversores.

  • Capital "semilla": mediante fondos especiales destinados a favorecer el surgimiento de empresas innovadoras, complementadas con asistencia técnica.

  • Financiamiento de cuentas de exportación por cobrar: para dar liquidez a pequeñas y medianas empresas con problemas por sus cuentas por cobrar de exportaciones. Las líneas de crédito se conceden en función del importe de los documentos de exportación.

  • Programas de financiación para nuevos exportadores: a empresas que producen bienes que podrían ser comercializados en el exterior. El programa se diseña a la medida del beneficiario y está enfocado a todas las áreas que un exportador requiere para el desarrollo de sus actividades como la identificación de fuentes de información y asistencia, comercialización internacional, normas y reglamentaciones, así como la relación con las dependencias gubernamentales nacionales y extranjeras.

  • Programas de grandes compradores-pequeños proveedores: A través de convenios con los grandes compradores se da acceso al financiamiento a los micro y pequeños empresarios proveedores en coordinación con la banca en general facilitando su incorporación como sujetos de crédito.

  • Programas de grandes proveedores-pequeños clientes: Mediante el crédito de la banca a los grandes productores y comercializadores de bienes y equipos que lo transfieren en términos y condiciones preferenciales a sus clientes que tienen dificultades para acceder al crédito, como las micro y pequeñas empresas, ofreciéndoles un mecanismo ágil y de fácil acceso a la adquisición de activos fijos que requieren para su modernización, además de hacerlos posteriormente sujetos del crédito institucional.

  • Tarjeta de crédito empresarial: Para financiar el capital de trabajo, agilizar y facilitar la compra de insumos y materias primas, así como el pago de la mano de obra. Las líneas de crédito alcanzan en promedio plazos de 12 meses, a tasas de interés generalmente de mercado.

  • "Factoring" o descuento de facturas y documentos por cobrar, así como aceptaciones bancarias. Se realiza a través de empresas especializadas, las cuales adquieren las facturas y otros documentos de venta de propiedad de los pequeños y medianos empresarios, aplicando un descuento por el riesgo que significa el cobro de los documentos.

  • Servicios administrativos: Cmo complemento del crédito, con el fin de mejorar la administración y gestión de la micro y pequeña empresa, asegurar su viabilidad financiera, su desarrollo y la recuperación del crédito. Los servicios se imparten por profesionales independientes y autónomos en el ejercicio de sus funciones, mediante capacitación administrativa a pequeños grupos de empresarios en seminarios y talleres empresariales.

  • Promoción empresarial e identificación de mercados: Mayormente esta relacionado con la identificación de mercados en el exterior y el apoyo a las empresas para incursionar con éxito como empresas exportadoras.

        En el Anexo No.4, se presenta amplia información sobre los esquemas y modalidades financiamiento de apoyo a la Pyme, de un conjunto seleccionado de bancos de desarrollo de la región.

 

BIBLIOGRAFIA

 

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ANEXO 1

 

PERFIL FINANCIERO MUNDIAL

 

Valor estimado total de las acciones, bonos, valores y demás activos financieros mundiales: US$ 50 billones

Monto en inversiones o ahorros en todo el mundo en 2000: US$ 7.5 billones

Monto en inversiones en países en desarrollo en 2000: US$ 1.7 billones

Transferencias netas anuales aproximadas de todos los recursos financieros de los países exportadores de capital (mayoritariamente del Sur) a los países importadores de capital (mayoritariamente del Norte): US$ 450.000 millones

Inversión extranjera directa (IED) (inversión en empresas y propiedades, más que en acciones

Total de entradas mundiales de IED en 1990 y en 1997: US$ 209.000 y US$ 473.000 millones respectivamente

Total de entradas mundiales de IED en 2000: US$ 1.118 billones de dólares:

Participación de los países en desarrollo en las entradas mundiales de IED en 1997 (US$ 178.000 millones en total): 35%

Participación de los países en desarrollo en las entradas mundiales de IED en 2000 (US$ 190 000 millones en total): 17%

Participación de los 48 países menos desarrollado en el total de entradas mundiales de IED de 1999: 0.5%

# de países en desarrollo (de un total de 138) a los que corresponde el 70% de las entradas de IED en el período 1993-1998: 20

Inversión de cartera (acciones y fondos de inversión en acciones)

Capitalización total mundial de los mercados de valores: US$ 37 billones

Proporción de la capitalización mundial de los mercados de valores ubicados en los EE.UU (40%) y Europa Continental (20%)

Proporción en las economías emergentes: 10%

Caída del valor de todos los fondos de inversión en acciones del mundo y de los mercados emergentes en 2000: 20% y 32%

Asistencia oficial para el desarrollo (AOD) (ayuda externa)

Total de AOD en 1992 y en 1998: US$ 60.900 y US$ 51.900 millones respectivamente

Proporción de AOD en el total de flujos financieros destinados a los países en desarrollo en 1990 y 1998: 56% y 18%

Total de AOD a los países menos desarrollados en 1995 y en 1998: US$ 16.600 y US$ 12.100 millones respectivamente

% promedio del Producto Nacional Bruto (PNB) que aportaron los países donantes en 1992 y 1999 como AOD: 0.33% y 0.24%

% del PNB ampliamente acordado como meta de AOD para los países donantes: 0.7%

# de donantes que sistemáticamente han cumplido la meta del 0.7% (Dinamarca, Noruega, Países Bajos y Suecia; Luxemburgo cumplió la meta en 2000): 4

Deuda

Stock total de deuda externa de los países menos desarrollados en 1990: US$ 121.200 millones

Stock total de deuda externa de los países menos desarrollados en 1998: US$ 150.400 millones

Stock de la deuda como % del total del PNB de los países menos desarrollados en 1990: 92%

Stock de la deuda como % del total del PNB de los países menos desarrollados en 1998: 101%

Total de pagos de deuda realizados por los países menos desarrollados en 1998: US$ 4.400 millones

Comercio

Total de las exportaciones mundiales en 1985 y en 1998: US$ 1.6 y 5.4 billones respectivamente

Participación de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales en 1985 (US$ 495.000 millones en total): 31%

Participación de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales en 1998 (US$ 1.5 billones en total): 28%

Exportaciones de los países menos desarrollados en 1985 y en 1998: US$ 24.000 y US$ 26.000 millones respectivamente

Costo anual estimado de las barreras comerciales que el Norte opone a las economías del Sur: US$ 100.000 millones

Intercambios de monedas

Monto que a diario cambió de manos en los mercados cambiarios en 1998: US$ 1.5 billones

Fondo anual estimado para el desarrollo que se obtendría de un impuesto propuesto sobre las transacciones especulativas de monedas, a una tasa base de 0.1%: US$ 150.000 millones

Monto estimado de dinero que anualmente cruza las fronteras mediante el lavado de dinero, el soborno, la corrupción, el fraude y la evasión fiscal: US$ 1 billón

Fuente: Departamento de Información Pública de la Organización de las Naciones Unidas. Enero del 2001

 

ANEXO 2

 

CONCLUSIONES DE LA CONSULTA SOBRE "FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO, AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE"

  • Durante los años noventa, la reanudación del acceso al financiamiento externo permitió lograr mejorías en la gestión macroeconómica, una menor inflación y un modesto crecimiento económico.

  • Es arriesgado confiar en los capitales internacionales debido a que, con la excepción de la inversión extranjera directa, los flujos externos son volátiles y, generalmente, no llegan a los países menos desarrollados.

  • Existe la necesidad de crear un ambiente que favorezca el crecimiento económico estable y lo sitúe en alrededor de 6 por ciento anual. Esto requiere aumentos de la tasa de inversión que sean equivalentes a 4 ó 6 puntos porcentuales del producto interno bruto (PIB). Para reducir la vulnerabilidad de la volatilidad financiera internacional, la inversión debe ser financiada en forma creciente con ahorro interno. Los bajos déficit en cuenta corriente, compatibles con altas tasas de crecimiento, deben ir acompañados por una mayor capacidad exportadora. Una asignación eficiente de recursos financieros exige el desarrollo de instituciones nacionales de financiamiento y políticas macroeconómicas que reduzcan significativamente los riesgos asociados a los ciclos de financiamiento externos.

  • La volatilidad financiera puede ser reducida a través de: una nueva arquitectura financiera internacional que incluya la coordinación de políticas macroeconómicas nacionales; oportunos sistemas de alerta puestos en práctica por las instituciones financieras para prevenir una excesiva acumulación de riesgos; mecanismos de emergencia bien respaldados para facilitar las renegociaciones de la deuda en situaciones críticas; y del compromiso del sector privado en la prevención y resolución de crisis financieras, así como en el compartir los costos de los ajustes.

  • La comunidad internacional debería trabajar con el sector privado para promover flujos financieros de largo plazo, especialmente las inversiones extranjeras directas, hacia todos los países en desarrollo, y facilitarles los mecanismos de mercado e institucionales que les permitirán acceder a otro tipo de flujos de capital privado, especialmente créditos.

  • El financiamiento por parte de bancos multilaterales de desarrollo continuará siendo significativo para (1) la movilización de recursos hacia los países menos desarrollados; (2) los proyectos sociales de alta prioridad; (3) la provisión de recursos bajo condiciones más fáciles que aquellas que ofrece el sector privado; (4) el financiamiento de largo plazo durante períodos de crisis y el co-financiamiento de proyectos de inversión del sector privado.

  • La asistencia oficial para el desarrollo (AOD) debería establecerse en 0.7% del PIB de los países desarrollados. El AOD debería utilizarse en una forma más transparente y eficiente, a fin de que continúe proporcionándose financiamiento a los países relativamente menos desarrollados. El ODA también es importante para bienes públicos globales que tienen una fuerte repercusión, tales como la paz, el desarrollo sustentable y la lucha contra las drogas.

  • Las instituciones financieras internacionales deberían evitar aquellas políticas que, por su naturaleza, deben ser estipuladas por las autoridades nacionales, a base de un amplio consenso social y político, y así mantener la autonomía de cada país al determinar las acciones más apropiadas para su propio desarrollo.

  • La arquitectura del financiamiento internacional debería incluir instituciones regionales y subregionales más fuertes así como la integración del comercio.

 

ANEXO 3

 

PRINCIPIOS DE BASILEA

Precondiciones para una efectiva supervisión bancaria

Un sistema efectivo de supervisión bancaria tendrá claras responsabilidades y objetivos para cada una de las instituciones involucradas en la supervisión de organizaciones bancarias. Cada una de estas instituciones debe poseer independencia operativa y recursos adecuados. Un esquema legal adecuado para la supervisión bancaria es también necesario, incluyendo provisiones relacionadas con la autorización de organizaciones bancarias y su continua supervisión; poderes para asegurar el cumplimiento de las leyes, así como aspectos de seguridad, solidez y protección legal para los supervisores. Deben existir arreglos para el intercambio de información entre supervisores y proteger la confidencialidad de tales informaciones.

Otorgamiento de licencia y estructura

Las actividades que les son permitidas a las instituciones bancarias que reciben una licencia y son supervisadas como bancos deben estar claramente definidas y el uso de la palabra Banco en los nombres comerciales debe ser controlado en la medida de lo posible.

La autoridad que otorga licencias debe tener el derecho de establecer una serie de criterios y rechazar las solicitudes de establecimiento que no cumplen con los estándares establecidos. El proceso de otorgamiento de licencias debe comprender, como mínimo, una evaluación de la estructura de la organización bancaria, abarcando a propietarios, directores y gerentes principales, el plan operativo, control interno y la situación financiera proyectada, incluyendo su capital base; cuando el propietario propuesto o matriz sea un banco extranjero, debe obtenerse la aprobación previa del supervisor de la casa matriz.

Los supervisores bancarios deben de tener autoridad para revisar y rechazar cualquier propuesta para transferir participaciones accionarias o de control significativas en bancos existentes a otras partes.

Los supervisores bancarios deben tener la autoridad para establecer criterios para revisar adquisiciones o inversiones importantes por un banco y asegurar que las afiliaciones o estructuras corporativas no expongan al banco a riesgos significativos o inhiban una supervisión efectiva.

Requerimientos y regulaciones prudenciales

Los supervisores deben establecer requerimientos mínimos de suficiencia de capital prudentes y apropiados para todos los bancos. Tales requerimientos deben reflejar los riesgos asumidos por éstos y deben definir los componentes del capital teniendo en mente la capacidad de estos componentes para absorber pérdidas. Al menos para bancos activos internacionalmente, estos requerimientos no deben ser menores a los establecidos en el Acuerdo de Capital de Basilea y sus enmiendas.

Una parte esencial del sistema de supervisión es la evaluación de las políticas, prácticas y procedimientos del banco relacionados con el otorgamiento de préstamos y la realización de inversiones, así como la administración continua de las carteras de préstamos e inversiones.

Los supervisores bancarios deben estar satisfechos de que los bancos han establecido y se adhieren a políticas, prácticas y procedimientos adecuados para evaluar la calidad de activos y la suficiencia de las provisiones y reservas por pérdidas por préstamos.

Los supervisores bancarios deben estar satisfechos de que los bancos tienen sistemas de información gerencial que permiten a la gerencia identificar concentraciones en el portafolio, y deben establecer limites prudenciales para restringir las exposiciones del banco a deudores individuales o grupos de deudores relacionados.

Para prevenir los abusos que surgen de los préstamos relacionados, los supervisores bancarios deben establecer requerimientos, a fin de que el banco preste a compañías o individuos relacionados sobre bases equitativas, que tales préstamos sean vigilados de manera efectiva y que se tomen otras medidas para controlar o reducir los riesgos.

Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos tengan adecuadas políticas y procedimientos para identificar, vigilar y controlar el riesgo por país y el riesgo de transferencia de sus préstamos e inversiones internacionales, y para mantener reservas apropiadas para dar soporte a esos riesgos.

Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos hayan establecido sistemas que de manera precisa midan, vigilen y controlen adecuadamente los riesgos del mercado; si es necesario, los supervisores deben tener el poderes para imponer limites específicos y/o cargos específicos de capital para las exposiciones al riesgo de mercado.

Los supervisores bancarios deben asegurar que los bancos hayan establecido un proceso global para la administración del riesgo (incluyendo la vigilancia apropiada del consejo de administración y a la alta gerencia) para identificar, medir, vigilar y controlar todos los demás riesgos y, cuando sea apropiado tener capital ante estos riesgos.

Los supervisores bancarios deben determinar que los bancos hayan establecido controles internos adecuados a la naturaleza y escala de sus negocios. Estos deben incluir arreglos claros para la delegación de autoridad y responsabilidad; separación de funciones que pueden comprometer al banco, el otorgamiento de sus fondos, o derechos sobre sus activos y pasivos, reconciliación de estos procesos; salvaguarda de sus activos; y auditorias independientes apropiadas, internas y externas, y funciones para verificar el cumplimiento y evaluar la adherencia a los controles establecidos así como a las leyes y normas aplicadas.

Los supervisores bancarios deben determinar que los bancos tengan políticas, prácticas y procedimientos adecuados, incluyendo reglas estrictas de "conocimiento del cliente", que promuevan altos estándares de éticos y profesionales en el sector financiero y prevengan que el bancos sean utilizado por elementos criminales.

Métodos de supervisión bancaria progresiva

Un sistema efectivo de supervisión bancaria debe estar constituido tanto por supervisión in-situ como extra-situ.

Los supervisores bancarios deben tener contacto con la gerencia de un banco y un pleno entendimiento de las operaciones de la institución.

Los supervisores bancarios deben tener los medios para recolectar, revisar y analizar informes prudenciales y rendiciones estadísticas de los bancos, tanto sobre bases individuales como consolidadas.

Los supervisores bancarios deben tener medios para validar de manera independiente la información de supervisión, ya sea mediante inspecciones realizadas in-situ o con auditores externos.

Los supervisores bancarios deben poseer la capacidad para supervisar el grupo bancario sobre una base consolidada. Siendo esto un elemento esencial en la supervisión de bancos.

Requisitos de información

Los supervisores bancarios deben de asegurarse que cada banco mantenga registros adecuados, realizados conforme a políticas contables uniformes que permitan al supervisor obtener una visión verdadera y precisa de la condición financiera del banco y la rentabilidad de sus negocios y que el banco publique regularmente los estados financieros que reflejen fielmente su condición.

Poderes formales de los supervisores

Los supervisores bancarios deben tener a su disposición medidas adecuadas para realizar acciones correctivas oportunas en bancos que no cumplan con los requerimientos prudenciales (como los coeficientes mínimos de suficiencia de capital), cuando hay violaciones a las reglamentaciones o cuando los depositantes están amenazados de algún otro modo. En circunstancias extremas, estas deben incluir la habilidad para revocar la licencia bancaria o recomendar su revocación.

Bancos extra-fronterizos

Los supervisores bancarios deben practicar la supervisión global consolidada en sus organizaciones bancarias internacionalmente activas, vigilar adecuadamente y aplicar normas prudenciales apropiadas a todos los aspectos de los negocios realizados por estas organizaciones bancarias en el mundo, incluyendo sus sucursales, empresas conjuntas y subsidiarias en el extranjero.

Un elemento clave de la supervisión consolidada es establecer contacto e intercambiar información con las otras autoridades supervisoras involucrados, incluyendo a las autoridades supervisoras del país anfitrión.

Los supervisores bancarios deben requerir que las operaciones locales de los bancos extranjeros sean realizadas con los mismos estándares de las instituciones domésticas, y deben tener poderes para intercambiar información que el supervisor matriz requiere de esos bancos para poder realizar la supervisión consolidada.

 

ANEXO 4

 

EXPERIENCIAS DE LA PARTICIPACIÓN DE LA BANCA DE DESARROLLO EN EL APOYO A LA PYME

 

Instituto de Fomento industrial (IFI), Colombia

A partir de la década de los sesenta, empieza a surgir un gran número de empresas que con poco capital comenzaron a realizar actividades marginales en los sectores comercio, servicios y un poco en el sector manufacturero; a estas empresas se les comenzó a llamar "microempresas". En esa misma década su importancia se hizo evidente al incrementarse la población urbana desempleada por efecto de las migraciones del campo a la ciudad, y porque la gran empresa se mostró poco dinámica para generar empleo. Hoy la micro y pequeña empresa genera el 50% del empleo en el país.

Sin embargo, no fue hasta 1982, en el Plan Nacional de Desarrollo Nacional de ese año que se formula la primera política explícita para el apoyo a la microempresa, fijando las bases para desarrollar programas de capacitación, asistencia técnica y crédito al sector. Posteriormente, en el período 1991-1993 se redefinió la política de apoyo a la microempresa, la misma que fue fortalecida con el Plan de Desarrollo Económico de 1994, estableciéndose tres estrategias fundamentales: i) la creación de un sistema integral de crédito a través del programa Finurbano; ii) el desarrollo de un programa nacional de servicios tecnológicos y de capacitación; y iii) la reducción de las barreras de acceso al crédito a través de un programa de garantías con el Fondo Nacional de Garantías (FNG).

En el marco de estas tres estrategias al IFI se le encargó proveer financiamiento a través de los intermediarios financieros a Pyme, que tradicionalmente habían estado fuera de su campo de acción que era la gran empresa. En el IFI se creo la Vicepresidencia de Banca de Segundo Piso con dos programas específicos: Uno fue el Finurbano, destinado al apoyo de la microempresa, como un sistema de financiamiento global para el sector, que incluía servicios tecnológicos y fortalecimiento institucional, y el otro Propyme para el apoyo integral a la pequeña y mediana empresa.

Como banco de segundo piso, en el primer año el IFI contó para la canalización de los fondos con el apoyo de 34 intermediarios financieros. A inicios del año 2000, su red de intermediación abarcaba el 75% de las entidades de crédito (más de 150), con una cobertura del 88%, contando con bancos, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, compañías de leasing, y cooperativas, además de fundaciones, ONGs, cajas de compensación y fondos de empleados.

Ello ha permitido que el IFI hasta inicios del año 2000 haya transferido recursos por más de US$ 489 millones (54% de sus desembolsos) a la Pyme, favoreciendo a más de 100 mil empresas (10% pymes y 90% microempresas), con plazos promedios de 24 meses para microempresas y de 48 meses para las pequeñas y medianas empresas. De ellos, US$ 388 millones fueron a las pequeñas y medianas y US$ 101 millones para las microempresas, a un promedio de US$ 36 mil y mil dólares por empresa respectivamente.

El apoyo financiero del IFI se hace efectivo a través de diferentes líneas, entre las cuales destacan las siguientes:

Línea de crédito multipropósito: financia capital de trabajo, activos fijos y capitalización empresarial. La tasa de interés es variable y determinada por el mercado. El plazo máximo es de 5 a 10 años, con periodos de gracia de 1 a 3 años. El plazo mayor es para créditos otorgados a través de intermediarios supervisados.

Líneas de crédito con tasa preferencial: El costo del subsidio que esta línea de crédito ocasiona es asumido por el IFI a cuenta de sus utilidades o por entidades estatales que desean impulsar sectores específicos o por fundaciones, ONGs, gremios, con quienes el IFI ha firmado convenios en los cuales dichas entidades se comprometen a cubrir el costo del subsidio para lograr una tasa de interés adecuada para el empresario.

Línea de crédito con recursos del BID: financia capital de trabajo, adquisición de activos fijos y asistencia técnica, para el desarrollo de las actividades de las microempresas en todos los sectores de la economía.

Asimismo, el IFI apoya de manera directa o indirecta a la micro y pequeña empresa a través de la prestación de servicios no financieros, y de garantías.

IFI-CENTRO: El IFI desde 1998 puso en funcionamiento Centros donde los pequeños y medianos empresarios puedan obtener información de los programas de apoyo existentes para sus empresas. Allí reciben orientación de fuentes de financiación disponibles, programas de garantías, servicios de capacitación para consolidación o creación de empresas, programas de asistencia técnica, asesoría para la elaboración de proyectos de inversión, asesoría legal, contable y financiera, entre otros.

Programa Nacional de Servicios Tecnológicos: En 1994 se creó la Corporación para el Desarrollo de las Microempresas para coordinar y cofinanciar los programas que desarrollen las ONGs privadas, para la prestación de servicios de formación empresarial y técnica, creación y consolidación de centros de desarrollo productivo y los servicios de comercialización y sistemas de información. El IFI ayudo a su creación, y además tiene una participación muy activa como miembro de sus órganos de dirección.

Programa Nacional de Garantías: En el Plan de Desarrollo para la Microempresa, se le asignó al Fondo Nacional de Garantías (FNG) la misión de facilitar el acceso al crédito a todos los microempresarios que, teniendo proyectos viables, no pudieran acceder a los mercados financieros por falta de garantías. El IFI participa en el FNG como uno de los accionistas principales.

Banco de Comercio Exterior (BANCOLDEX), Colombia

Creado en 1991 como una sociedad anónima de economía mixta, vinculada al Ministerio de Comercio Exterior de Colombia, inició operaciones a inicios de 1992, con la misión de contribuir a la expansión y mejora de la competitividad de las exportaciones colombianas, mediante esquemas de financiación integral, que permite atender todas las necesidades en las diferentes etapas de la cadena de producción y comercialización de los bienes y servicios de exportación. El Banco presta sus recursos mediante operaciones de redescuento, a través de los intermediarios financieros previamente autorizados.

Capital de trabajo: Financia gastos en materia prima, mano de obra, inventario, servicios corrientes. El financiamiento es otorgado en moneda nacional y en moneda extranjera. La financiación en moneda local es a un plazo de hasta 3 años. La tasa base de redescuento es la vigente en la fecha del desembolso. La amortización de capital es semestral (si el crédito es a un año la amortización es al vencimiento) y el pago de intereses es trimestre vencido. En el caso de la financiación en dólares los plazos son de hasta 1 año con un año de gracia. La tasa base de redescuento hasta 6 meses, es libor más 1%, y hasta un año libor más 1.5%. La amortización de capital es al vencimiento. El pago de intereses es semestre vencido.

Inversión fija: Financia el desarrollo de nuevos proyectos para inversión en tecnología, reconversión industrial, modernización de la empresa, infraestructura de transporte, medios de transporte (compra, alquiler y arrendamiento), maquinaria (compra y arrendamiento), obras de mejoramiento industrial, ampliación y construcciones, que permitan incrementar la capacidad y la eficiencia productiva. Cuando se trata de Pymes financia hasta el 100% del monto total de la inversión. En ningún caso, el monto a financiar puede exceder el valor de las exportaciones que el proyecto genere durante la vigencia del crédito.

El financiamiento en moneda nacional es hasta por un plazo máximo de 7 años, incluidos hasta 3 años de gracia, plazos superiores depende de la disponibilidad de recursos. La tasa base de redescuento es la vigente a la fecha de desembolso. La amortización de capital es semestral en tanto que el pago de intereses es trimestralmente. En el caso del financiamiento en dólares el plazo máximo es de 5 años, incluidos hasta 2 años de gracia. La tasa base de redescuento se fija de acuerdo con la disponibilidad de recursos. La amortización de capital y el pago de los intereses es semestral. En este caso como en el anterior el margen de intermediación es pactado libremente entre el intermediario financiero y las empresas.

Consolidación de Pasivos: Financia la sustitución y consolidación hasta del 100% de los pasivos (excepto pasivos con socios) de las empresas exportadoras directas e indirectas, de manera de aliviar su flujo de caja. El monto máximo financiable por empresa es hasta por el equivalente a dos veces el valor anual de sus exportaciones o de sus ventas a empresas exportadoras en el caso de las exportadoras indirectas, durante el año inmediatamente anterior.

Leasing: Ofrece financiamiento a las empresas de leasing hasta por el 100% del valor de los contratos de arrendamiento financiero que realicen con empresas del sector exportador, sobre bienes utilizados por éstas en la fabricación o comercialización de productos o servicios destinados al mercado externo. Incluye operaciones de leasing financiero internacional, operativo, inmobiliario y leaseback. Financia hasta el 100% del valor del bien objeto del contrato de leasing.

Garantía instantánea para Pymes: Para facilitar el acceso al crédito a la Pyme que forman parte de la cadena exportadora, otorgando un Certificado de Garantía que permite cubrir un porcentaje del crédito solicitado, bajo cualquiera de las modalidades ofrecidas por Bancoldex. Esta garantía es expedida por Bancoldex conjuntamente con el Fondo Nacional de Garantías.

Banco Nacional de Costa Rica

El Banco Nacional de Costa Rica fue fundado el 9 de octubre de 1914 con una vocación hacia el desarrollo agrícola y rural del país. En la actualidad, ante las grandes innovaciones que ha traído la era de la informática y las telecomunicaciones y, en especial, la enorme competitividad del sector financiero nacional e internacional, el Banco Nacional se ha transformado en un Banco Universal, abarcando sectores tales como: banca personal, empresarial, corporativa, al detalle, electrónica, etc., teniendo como columna vertebral su vocación de financiamiento al desarrollo económico del país. Su misión es ofrecer servicios bancarios universales, estandarizados, de alta calidad, seguridad y confianza, los cuales le proporcionan una alta rentabilidad a través de su cálida atención a los costarricenses.

A partir de 1999 el Banco Nacional incluyó el crédito a la micro y pequeña empresa dentro de sus programas destinados a los sectores productivos del país, a fin de atender las necesidades de financiamiento de sectores como la industria, el comercio y los servicios que cobraron una mayor participación en la dinámica económica nacional, el Banco decide revitalizar las microfinanzas e impulsar un Programa de Servicios Financieros para la Micro y la Pequeña Empresa Costarricense, con muy buenos resultados en su fase piloto que culminó en el 2000. El Programa tiene importancia significativa no sólo en términos cuantitativos, sino también en cuanto a diversidad de actividades económicas apoyadas.

Como soporte de sus nuevas operaciones, el Banco fortaleció la Dirección BN Desarrollo, con el propósito de institucionalizar en todas las áreas el Programa de Micro y Pequeña Empresa, relanzar el Proyecto de Juntas Rurales de Crédito Agrícola, fortalecer la atención financiera de la Mediana Empresa en sectores estratégicos para el país, profundizar el análisis y la operación de mecanismos específicos (tales como fondeo, banca de segundo piso, fideicomisos y capital de riesgo), y promover el desarrollo tecnológico nacional.

El Programa, persigue además una serie de objetivos cuantitativos y cualitativos sobre la economía costarricense:

  • Promoción del esfuerzo y la competitividad en la población costarricense: Romper el viejo paradigma de la existencia de subsidios, condonaciones y regalías, exige a los clientes de BN Desarrollo contar con proyectos productivos rentables, donde a través del esfuerzo y el conocimiento se garanticen los repagos de sus operaciones crediticias.

  • Incremento del ahorro nacional: BN Desarrollo profesa servicios financieros integrales, situación que permite a la población costarricense optimizar la administración de sus flujos de efectivo.

  • Mayor posibilidad de crecimiento: Reducir el desperdicio de proyectos de gran potencial e impacto en materia productiva y de generación de empleo.

  • Promueve mayor eficiencia financiera y económica del país: BN Desarrollo impulsa que tanto el insumo financiero como otros insumos estratégicos (capacitación, comercialización) operen de forma óptima para el empresario.

De acuerdo con los indicadores macroeconómicos, Costa Rica requiere fortalecer sus perspectivas de crecimiento de mediano plazo e indicadores de competitividad. El Banco Nacional viene trabajando en ese sentido, promoviendo en el país mejoras importantes en aspectos como: desarrollo de nuevas tecnologías, optimización de la oferta crediticia, promoción de nuevos empresarios y proveedores locales, disponibilidad de capital de riesgo y generación de infraestructura nacional. Los objetivos en la atención de las Pymes a través de BN Desarrollo unidos a los proyectos de impulso a la concesión de obra pública van orientados en esa dirección.

Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), Chile

A lo largo de sus 61 años de existencia, CORFO ha asumido funciones y cumplido tareas muy disímiles que la perfilan más bien como una institución atípica dentro del universo de las IFD de América Latina. Su tarea inicial estuvo centrada en el desarrollo de sectores básicos de la economía como, por ejemplo, en el área de la energía (electricidad y petróleo), a través del desarrollo de los proyectos y la creación de las empresas respectivas. Paralelamente, en el mismo esquema, impulsó una política de sustitución de importaciones.

Hacia fines de la década del 50 y en los años 60, acentuó su quehacer en el apoyo y la creación de empresas conjuntamente con el sector privado, traspasando luego a éste su gestión, creó instituciones de innovación y transferencia tecnológica y dio inicio a su acción crediticia directa al sector productivo privado. En el período 1970-1973 se encargo de gestionar la llamada Area de Propiedad Social del gobierno de turno, al adicionar al holding que conformaban las empresas de su propiedad, la mayoría de las empresas de importancia del país.

Posteriormente, operó como administradora del holding de empresas e inició luego una agresiva política de privatización de las empresas en su poder e intensificó su función crediticia de primer piso, como entidad proveedora de recursos de largo plazo para financiar inversiones del sector privado. A partir de 1990 bajo una nueva administración de gobierno se planteó el desafío de reperfilar la institución como una entidad que concentra sus esfuerzos en el fomento productivo. Ello determinó que se pasará a un esquema de banca de segundo piso, centrado en el apoyo al acceso al crédito para la Pyme a través de modalidades de descuento a instituciones del sistema financiero privado.

El diseño de su nueva política de fomento tuvo como componente esencial la necesidad de corregir las "fallas de mercado", que afectan esencialmente a la Pyme. El enfoque que adoptó para ello, fue el de generar soluciones multisectoriales centradas en soluciones de mercado y no administrativas y, así como por un crecimiento prudente de los programas en que se enfatiza el aprendizaje a partir de la experiencia. Asimismo, Para apoyar la modernización de las empresas y mejorar su capacidad productiva y competitividad en el mercado, de acuerdo a su misión la acción de CORFO, tiene cinco ejes estratégicos claves. Ellos son: a) innovación y desarrollo tecnológico, b) modernización de las empresas a través de esquemas de asociatividad para competir, c) mejoramiento de la gestión empresarial, d) promoción del desarrollo productivo regional con énfasis en la inversión de algunas regiones deprimidas, y e) financiamiento y desarrollo de instrumentos financieros.

A continuación se describen someramente los distintos programas e instrumentos de fomento dentro de los cinco ejes estratégicos descritos:

Innovación y desarrollo tecnológico

Fondo nacional de desarrollo tecnológico y productivo: Promueve, apoya y cofinancia la ejecución de proyectos de investigación y desarrollo tecnológico, de compra de infraestructura tecnológica, de iniciativas de transferencia tecnológica desarrolladas asociativamente (misiones tecnológicas y consultorías especializadas), el desarrollo de entidades de gestión y centros de transferencia tecnológica y estudios de preinversión para escalamiento productivo, llevados a cabo por empresas privadas, ya sea, en forma individual o en asociación. El cofinanciamiento varía según el rubro y llega hasta un 50%, con topes fijados para cada caso.

Fondo de desarrollo e innovación: Actúa en el ámbito precompetitivo, o sea, no al nivel de empresas. Promueve y cofinancia, a través de concursos o licitaciones, proyectos o programas de investigación, innovación o de cambio tecnológico ejecutados por instituciones públicas o privadas de investigación cuyos resultados son considerados de interés público por contribuir al desarrollo de sectores o áreas de impacto de la estructura productiva del país. Como tales, sus resultados no tienen el carácter de apropiables por los beneficiarios del subsidio.

Asociatividad

Proyectos asociativos de fomento: Programa que apoya acciones desarrolladas por grupos de al menos 5 empresas productoras de bienes o servicios, de rubros similares o complementarios, generalmente con localización geográfica común, que se asocian para incorporar a sus empresas técnicas modernas de gestión o nuevas tecnologías para sus procesos productivos o de comercialización. Son elegibles las empresas con ventas anuales de hasta US$ 3 millones. Las actividades son cofinanciadas entre CORFO y las empresas, donde el aporte de CORFO puede llegar en el primer año a un 70% para bajar luego y llegar en el tercer y último año a un 50%. El subsidio de CORFO es como máximo US$ 82 mil por grupo y US$ 11 mil por empresa al año.

Programa de desarrollo de proveedores: Para desarrollar relaciones estables de las Pymes como proveedores de las grandes empresas, sobre la base de crear las condiciones que les permitan cumplir con los estándares de calidad, cumplimiento de plazos y precios requeridos por éstas. En un principio CORFO intentó abordar este aspecto desde las Pymes, pero la experiencia mostró la necesidad de trabajar de manera conjunta con las grandes empresas demandantes para actuar desde sus requerimientos y en programas dirigidos por ellas y con su participación en el financiamiento. Aquí pueden participar grupos de proveedores de 5 empresas o más con ventas totales máximas de US$ 3 millones. CORFO subsidia hasta en un 50% con un tope anual de US$ 900 mil el diseño y desarrollo de los planes de fortalecimiento de las Pymes participantes.

Mejoramiento de la gestión empresarial

Fondo de asistencia técnica: Cofinancia parte del costo de contratación de servicios de consultoría que permitan integrar a las Pymes técnicas modernas de gestión empresarial y nuevas tecnologías. Opera básicamente a nivel de empresa individual, aun cuando se admite también la modalidad colectiva. Persigue salvar la barrera que normalmente separa a la Pyme del mercado de consultoría y les permite valorar el aporte que puede significar el apoyo externo en sus problemas de gestión y de productividad. A efectos de Se establece como un fondo no renovable de hasta US$ 10 mil por empresa que opera en módulos sucesivos de un valor máximo de US$ 2.000 por asesoría y con un cofinanciamiento empresarial creciente que va del 30% al 50%.

Financiamiento y desarrollo de instrumentos financieros

Líneas de crédito destinadas a financiar a largo plazo proyectos de inversión de empresas privadas a través de los bancos privados y las empresas de leasing. Para las empresas de leasing, la asignación de los recursos se ha efectuado muy exitosamente bajo la modalidad de licitación, en que los fondos se adjudican según las mejores tasas ofrecidas. Para los bancos, opera el sistema de descuento directo con tasas prefijadas que se revisan periódicamente.

Entre los programas se incluye también líneas de financiamiento al comprador extranjero de bienes durables y servicios de ingeniería, así como un programa de financiamiento para fondos que de inversión que operan bajo el concepto de capital de riesgo. Además, CORFO opera una modalidad de compra de bonos subordinados emitidos por bancos, condicionado a que los fondos respectivos y una parte del apalancamiento que generan este tipo de bonos, sean destinados a la colocación de créditos a pequeñas empresas y a desarrollar plataformas de atención a éstas. Finalmente, en este ámbito cabe mencionar los programas de subsidio a los costos de seguros de crédito y una modalidad de garantías que otorga CORFO a créditos que otorguen los bancos para algunas finalidades específicas.

En CORFO consideran que si bien han avanzado, sienten que no han sido, todo lo exitosos que esperaban en crear herramientas eficaces para ayudar a hacer bancables a las Pymes. No obstante ello, su experiencia sugiere que el tema de fomento productivo en las Pymes no es posible sostenerlo en un esquema rígido, sino requiere de un alto grado de flexibilidad y adaptabilidad.

Banco del Estado de Chile

El Banco del Estado de Chile (BECH), fue creado en 1953 a partir de la fusión de centenarias instituciones de ahorro y crédito. La Ley Orgánica del BECH establece que éste "tendrá por objeto prestar servicios bancarios y financieros con el fin de favorecer el desarrollo de las actividades económicas nacionales". En la práctica, el Banco ha cumplido tradicionalmente un rol social y de fomento abarcando las siguientes dimensiones o actividades: bancarización, promoción del ahorro, financiamiento para la vivienda, prestación de nuevos servicios, rol de fomento, financiamiento de grandes proyectos y servicios a instituciones públicas.

En lo que corresponde al rol de fomento, el BECH promueve actividades productivas en empresas y sectores que, por insuficiencias de información, escasa historia financiera o mayores niveles de riesgo, no han sido suficientemente cubiertos por la banca privada. Se trata de actividades relevantes para el desarrollo del país y que se estima necesario incentivar o mantener, sin que ello implique el otorgamiento de subsidios. En este aspecto, el BECH ha cumplido un rol destacado principalmente en el financiamiento de la pequeña empresa y microempresa.

Los programas de apoyo para el financiamiento a la pequeña empresa, tienen como objetivo otorgar una atención integral a este segmento, cuya actividad es clave en la generación de empleo nacional, tal es así que el Banco actúa no sólo suministrando crédito personalizado a estos empresarios, sino detectando oportunamente sus necesidades y participando activamente en su desarrollo de largo plazo. Para ello, el Banco está incorporando todo el conocimiento y experiencia del Programa de Crédito a Microempresas logrado durante sus cuatro años de actividad.

Al 31 de diciembre de 2000 el BECH se contaba con una cartera vigente de 41.000 clientes y un stock de colocaciones de $240.000 millones. Durante el año se lanzaron nuevos productos, destacando el crédito de capacitación que permite a los pequeños empresarios acceder a este beneficio sin ver afectados los flujos de sus negocios, habiéndose cursado en el año cerca de 300 operaciones en un plazo de dos meses. Adicionalmente, lanzaron el programa de créditos para la adquisición de computadores de última generación con acceso a Internet, aprobándose más de 530 solicitudes en el mismo plazo. Además se estableció un convenio con 6 universidades del país, a fin de que los nuevos profesionales puedan hacer sus prácticas y trabajos de título en pequeñas y micro empresas, las cuales a su vez podrán recibir asesorías y capacitación de parte de las universidades.

El programa de créditos a microempresas fue creado en el año 1996, a través de la formación de la filial Banestado Microempresas S.A. Asesorías Financieras, con el objetivo de ofrecer una atención especializada a este importante sector de la economía nacional. El sector de Microempresas es un objetivo principal dentro de la visión estratégica del Banco, en función del enorme impacto social que tiene su desarrollo. Durante sus cuatro años de funcionamiento, el programa ha cursado 70.000 créditos con un monto total de colocaciones cercano a los $50.000 millones. El programa contempla la atención a clientes formales e informales. Actualmente el porcentaje de empresas formales asciende al 57 %. Durante el año 2000 se consolidó la posición del Banco del Estado como líder del financiamiento a la microempresa, contando a la fecha con una cartera de más de 31.000 clientes vigentes y un stock de colocaciones de $20.000 millones al término del periodo.

Durante sus cuatro años de funcionamiento, este programa ha financiado a más de 42.000 microempresas a lo largo de todo el país, con un volumen histórico de 70.000 créditos y un monto acumulado cercano a los $50.000 millones. La cobertura del segmento fue ampliada abriendo nuevas plataformas comerciales de atención especializada en varias ciudades. Con 58 plataformas especializadas en atención a la microempresa distribuidas a lo largo del país, el Banco del Estado se constituye en una de las tres instituciones más grandes de Latinoamérica en este ámbito. Como en años anteriores, cabe destacar que el nivel de riesgo del programa fue inferior al 1%, cifra que resume la excelente conducta de este segmento de clientes, de los cuales un 60% cancela anticipadamente las cuotas de su crédito.

Asimismo, se destaca el desarrollo de líneas de financiamiento innovadoras y flexibles, que se hacen cargo de las necesidades del cliente. Cabe señalar en este punto, la creación durante el presente año de una línea especial de financiamiento para capacitación, en la cual ya se han otorgado 500 créditos. Asimismo se ha complementado el financiamiento con seguros especializados que cubren al microempresario ante riesgos de salud que le impidan gestionar sus negocios normalmente.

El BECH también apoyo a la micro, pequeña y mediana empresas a través del Fondo de Garantía para el Pequeño Empresario (FOGAPE), que esta bajo su administración. El (FOGAPE), es un sistema de garantías administrado por el Banco del Estado de Chile, que permite avalar hasta el 80% del monto del crédito otorgado al pequeño y mediano empresario que no cuenta con las garantías suficientes para respaldar el crédito solicitado.

Recientemente, el BECH ha implementado en el Fondo una serie de medidas para su modernización y ampliación de cobertura, las cuáles tuvieron gran impacto. Mientras que a comienzos de año se presentaban del orden de cuatro instituciones financieras a las licitaciones convocadas por el Fondo, la última licitación del año registró la participación de quince instituciones. Durante el año se formalizaron garantías por US$77 millones para alrededor de 9.000 créditos, frente a 5.000 operaciones garantizadas por US$39 millones durante el año 1999.

Corporación Financiera Nacional (CFN), Ecuador

Creada en 1964 con el propósito de impulsar el desarrollo económico del país, mediante el apoyo financiero y asistencia técnica a empresa privada. La CFN en la década de 70 se constituyó en la principal fuente de financiamiento industrial de mediano y largo plazo, de los sectores agrícola, industrial, turismo y pesquero. En 1972 con la creación del Fondo de Promoción de Exportaciones se orientó además a fomentar la exportación de productos no tradicionales; y, en los años 80, consolida su gestión a través de los programas existentes y de nuevas líneas de crédito, como el Fondo de Fomento de la Pequeña Industria y Artesanía y el Fondo para la Pequeña Empresa.

En 1992 la CFN adopta un esquema operativo de segundo piso, más adelante, con la promulgación de su nueva Ley, en septiembre de 1997, cimenta su objetivo fundamental de desarrollo de todos los sectores productivos en el ámbito nacional y en especial el microempresarial a nivel urbano y rural. De allí que su objetivo estratégico más importante es profundizar la atención a la micro y pequeña empresa del Ecuador. Para efectos de apoyar la microempresa la CFN cuenta con los programas siguientes:

Programa global de crédito BID para la microempresa: Financiado con fondos del BID, por un monto de US$ 16.6 millones, y con un aporte local de US $ 1.8 millones. El Financiamiento proporcionado por la CFN a los intermediarios es hasta por el 100% del valor de los créditos concedidos a los empresarios, con plazos máximos de hasta 4 años con un período de gracia máximo de un año y amortizaciones trimestrales. La tasa de interés mínima que la CFN cobra por los préstamos a los intermediarios es la tasa pasiva referencial publicada por el Banco Central del Ecuador. Los intermediarios a su vez canalizan el crédito a los empresarios en las siguientes condiciones: El monto máximo del crédito a un empresario es hasta US $ 10 mil, a una tasa de interés de libre contratación con el empresario, cuyo plazo del crédito y el calendario de pagos lo determina el propio intermediario con base en la estimación de la capacidad de pago del empresario. Los créditos se otorgan tanto en moneda nacional como en dólares.

Programa de crédito para la microempresa: Mediante este programa se canaliza recursos a los intermediarios en las siguientes condiciones: a) Financiamiento de hasta el 100% del valor de los créditos concedidos a los empresarios; b) El plazo máximo de los préstamos es de 5 años con un período de gracia máximo de un año y amortizaciones mensuales, trimestrales, semestrales o anuales; c) El préstamo es en moneda nacional; d) La tasa de interés es la informada por la CFN y reajustable cada 180 o 360 días. Por su parte los intermediarios canalizan el crédito a los empresarios en las siguientes condiciones: a) Los créditos pueden ser utilizados para la adquisición de activos fijos, capital de trabajo, y asistencia técnica b) El monto máximo del crédito es hasta el equivalente a US $ 15 mil; c) La tasa de interés es determinada por las partes, con un margen máximo de 18 puntos porcentuales sobre la cobrada por la CFN; d) El plazo del crédito y el calendario de amortización se determina en función a la capacidad de pago del empresario.

Programa de servicios empresariales: Tiene como objetivo prestar asistencia técnica a los microempresarios, mediante el otorgamiento de un subsidio parcial y directo, para lo cual crearan un Sistema de Información Referencial (SRI) que genere directorios de instituciones de capacitación que ofrecen servicios de asesoría y capacitación a la microempresa; y , directorios de microempresarios u organizaciones microempresariales que demandan servicios de asesoramiento y capacitación; el Fondo para Cupones de Capacitación, con el que financiarán parte del costo de la capacitación a 30 mil microempresarios en un período de 2 años; y el Fondo de Innovaciones Pedagógicas y Administrativas para las instituciones de capacitación, con el cual se financiará una parte de la asistencia técnica para adecuar y mejorar la calidad y eficiencia de la oferta de capacitación de dichas instituciones.

Centros de apoyo empresarial: Son áreas especializadas donde se ofrece una gama de servicios financieros y no financieros para la creación, consolidación, modernización, desarrollo y competitividad de la pequeña y microempresa.

Fortalecimiento del sistema de garantía crediticia: Tiene como objetivo facilitar el acceso al crédito a los empresarios de la pequeña y microempresa que no disponen de las garantías exigidas por las instituciones financieras. Al respecto la CFN ha aprobado para la capitalización y fortalecimiento del Sistema un aporte de US $ 600 mil.

En perspectiva la CFN de acuerdo a su programa 1999-2004 tiene como metas especificas: a) otorgar crédito a 300 mil micro y pequeños empresarios, por un monto total de US$ 600 millones, equivalentes al 20% del total de sus colocaciones; b) incorporar nuevos intermediarios para el financiamiento a este sector y capacitar a los oficiales de crédito de dichas entidades; c) capacitar a 100 mil microempresarios; y d) incrementar el número de Centros de Apoyo Empresarial. Solo para fines de 1999 se puso como meta contar con 11 de Centros en todo el país.

Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), Perú

COFIDE fue creada en el año 1971 con la finalidad de participar en el financiamiento directo de las obras del Estado y del sector empresarial del país. Desde agosto de 1992, actúa como banco de segundo piso, y esta orientado al apoyo de la micro, pequeña y mediana empresa.

La misión de COFIDE privilegia su actuación complementaria con el sector privado, proveyendo recursos que favorezcan la inversión de mediano y largo plazo en apoyo a la modernización productiva del país. Los distintos productos y servicios diseñados tienen atributos especiales tanto para las pequeñas y medianas empresas, así como para las microempresas considerando que en su conjunto, representan en el Perú, más del 90% de las empresas.

El respaldo patrimonial de COFIDE asciende a US$ 340 millones, situándolo como el tercer banco más grande del país. El tamaño de los activos que administra es del orden de los US$ 1,500 millones. Sus principales fuentes proveedoras de recursos están constituidas por los organismos multilaterales, bancos comerciales del exterior y el mercado de capitales.

Los productos financieros de la Corporación se canalizan a través de los bancos comerciales, financieras y arrendadoras, cajas municipales de ahorro y crédito, cajas rurales de ahorro y crédito, y entidades de desarrollo de la pequeña y microempresa (EDPYMES).

La oferta financiera de los productos de COFIDE, muestra un portafolio importante de productos alineados a la misión corporativa. Entre los productos multisectoriales de inversión se mencionan el Microglobal que en el caso peruano ha tenido una aplicación sumamente exitosa, encontrándose en ejecución el Microglobal II. Destaca también el PROBID orientado hacia las medianas empresas, que ha permitido apoyar la modernización productiva de 200 proyectos y movilizado recursos por más de US$ 600 millones.

De forma complementaria, COFIDE dispone de productos que financian los requerimientos de capital de trabajo ordinario de corto y mediano plazo, así como para financiar el capital de trabajo estructural que acompaña a la inversión. De otro lado, destacan también los programas y productos focalizados para el sector rural, como son el PRIDA y el FRASA, y los programas de comercio exterior.

En adición a su labor financiera, COFIDE realiza un conjunto de servicios de naturaleza no financiera en apoyo a las micro y pequeñas empresas, facilitando el acceso a la información básica que el empresario necesita para la toma de sus decisiones; además de capacitación, formalización empresarial, entre otros.

No obstante el importante esfuerzo desplegado, queda todavía una agenda pendiente, la misma que deberá formar parte de los objetivos estratégicos de COFIDE en los próximos años: a) Incorporar a la micro y pequeña empresa del sector rural a la modernidad; b) impulsar la exportación de productos no tradicionales especialmente de los segmentos PYMES, y) contribuir a reducir la pobreza en el país.

Fondo de Crédito Industrial (FONCREI), Venezuela

El Fondo de Crédito Industrial (FONCREI), es un entidad autónoma adscrita al Ministerio de Finanzas, con capacidad de apoyar al desarrollo industrial del país, mediante el otorgamiento de créditos, a través de la Banca Nacional, a proyectos de inversión, destinados al establecimiento, ampliación, reactivación y modernización de la industria manufacturera.

FONCREI brinda apoyo a los sectores productivos del país, en particular a la pequeña y mediana empresas mediante los programas siguientes:

Activos intangibles: brinda financiamiento a las actividades de pre-inversión y estudio de factibilidad, y planes de: mercado, estratégicos, económicos, gerenciales y de productividad, aseguramiento de la calidad Serie ISO 9000, Serie ISO 14000 y COVENIN. elaboración de maquetas y confección de prototipos, adquisición y desarrollo de Software, evaluación y registro de productos junto al laboratorio de certificación , diseño y desarrollo de piezas y partes asistido por el computador (CAE-CAD-CAM), desarrollo de empaques impresos y embalajes, desarrollo de mercado y canales de distribución, y contratación de servicios profesionales para el desarrollo de recursos humanos y puesta en marcha.

Adquisición de maquinarias y equipos que estén operando bajo arrendamiento financiero: Financia a largo plazo al sector industrial, la parte no pagada de la maquinaria y equipos que se encuentren operando bajo el régimen de arrendamiento financiero, con el propósito de adquirirla.

Ampliación: Financia a las empresas manufactureras instaladas, con el objeto de incrementar su capacidad de producción.

Arrendamiento: Financia la adquisición mediante la figura de arrendamiento financiero, maquinarias y equipos, nuevos o usados, y plantas industriales, excluido el terreno. En caso de maquinaria y equipos usados, al igual que para todos los programas, el intermediario financiero deberá presentar un informe técnico mediante el cual se certifique el estado actual y vida útil de los mismos.

Capital de trabajo: Dirigido a la pequeña y mediana industria con el objeto de financiar los requerimientos adicionales únicamente de materia prima, insumos y mano de obra necesarios para utilizar capacidad ociosa, equivalente a tres (3) meses de producción.

Instalación de empresas: Financiar la instalación de nuevas empresas manufactureras con altos niveles de competitividad en el contexto nacional e internacional.

Modernización de la industrial: Apoyaron recursos financieros a la industria manufacturera con el fin de incentivarla a elevar su eficiencia y competitividad en los mercados nacionales e internacionales.

Programa especial de apoyo y sostenimiento a la Pyme manufacturera en operación: En Convenio con la Asociación Bancaria de Venezuela, FONCREI lleva a cabo este programa de financiamiento. El monto máximo por empresa o grupo de empresas es de hasta 500 millones de Bolívares (aproximadamente US$ 700 mil), a una tasa de interés equivalente al 91% del promedio ponderado de la tasa activa de los seis principales bancos del país. Este programa está destinado al financiamiento de pasivos bancarios.

Reactivación Industrial: Tiene por objeto la recuperación del parque industrial paralizado, así como también a aquellas empresas que actualmente estén operando con problemas de carácter financiero, administrativo, operativo y gerencial.

En general, el financiamiento aportado por el FONCREI no excede del 70 % de la inversión total del proyecto. Los plazos para capital de trabajo e intangibles vinculados al proyecto de inversión es de cinco años, incluido hasta un año de gracia, y en el caso de activo fijo es de 15 años incluidos tres de gracia. La tasa de interés estipulada a cobrar por los intermediarios financieros es como máximo el equivalente al 90 % de la tasa activa promedio ponderada de los seis principales bancos del país, incluyendo la comisión por intermediación financiera.

FONCREI como condición especial se establece que la empresa beneficiaria de los créditos, deben antes del primer desembolso, capitalizar un máximo del 20 % del monto de la inversión total del proyecto, mediante el aporte en cualquier proporción, parcial o totalmente de efectivo, bienes o pasivos con los socios o accionistas relacionados con la nueva inversión y/o capitalización de su superávit; excepto mediante la revalorización de activos