ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE INSTITUCIONES FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO (ALIDE)

 XXXI REUNION ORDINARIA DE LA ASAMBLEA GENERAL DE ALIDE
(San José, Costa Rica, 24 al 25 de mayo de 2001)

       

LA VIABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LA BANCA DE DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBAL


SINTESIS TEMATICA

        La XXXI Reunión de la Asamblea General de ALIDE tuvo como objetivo central analizar la viabilidad y sostenibilidad de la banca de desarrollo en el contexto de la economía globalizada, y en modo particular  dentro de las circunstancias y condicionamientos que, en relación con el financiamiento del desarrollo, se plantean en los países de América Latina y el Caribe.

        El examen del tema general abarcó como aspectos específicos las perspectivas de la banca de desarrollo desde el punto de vista de su gestión y rentabilidad;  la banca de desarrollo y la regulación y supervisión bancaria internacional; y los arreglos institucionales para la financiación de la micro, pequeña y mediana empresa  en la experiencia de instituciones de la región y extrarregionales.

        La presente síntesis se propone recoger algunos de los puntos principales de las exposiciones presentadas en las sesiones plenarias,  agrupándolos temáticamente  conforme  al ordenamiento previsto en el temario general de la Reunión.

I.        Las reformas económicas

  1. Las reformas económicas y financieras llevadas a cabo en los países de la región durante los años ochenta y noventa, tuvieron efectos positivos sobre los flujos de comercio y de capital, que experimentaron un crecimiento notable, particularmente en cuanto a las corrientes de capital recibidas bajo la forma de inversión extranjera directa.  Sin embargo, dichas reformas no resultaron en un aumento significativo del ahorro nacional, por lo cual hubo un incremento de la dependencia de flujos financieros altamente volátiles.  Estos factores, unidos a la falta de desarrollo de los mercados de capitales, se tradujo en la precariedad de los recursos financieros necesarios para sustentar el proceso de desarrollo, y especialmente en la limitación del acceso al financiamiento privado de algunos sectores  de alta significación económica y social como las Pymes y las empresas de  innovación tecnológica.

  2. A pesar de la recuperación de los flujos de capital como resultado de las reformas económicas y financieras aplicadas en América Latina y el Caribe, no se han logrado igualar los niveles de desarrollo de las tres décadas anteriores a la crisis de la deuda de los años ochenta.  En efecto, el PIB real ha crecido en promedio sólo un 3.3%,  versus un 5.5 % de la etapa anterior a las reformas,  en tanto que la tasa de inversión ha tenido una recuperación incompleta,  ya que alcanzó solo a un 19.8 % promedio en la última década contra un 25 % en las décadas anteriores

  3. Según las estimaciones disponibles, la reducción de la brecha de ingreso con respecto a los países desarrollados,  así como la disminución de los niveles de pobreza, requiere tasas de inversión superiores entre 4 y 6 puntos a las alcanzadas en promedio durante los años noventa, y ello supone la exigencia de un   significativo estímulo a la inversión privada, el perfeccionamiento de los mercados financieros  y de capitales, así como el refuerzo de los instrumentos institucionales dedicados al financiamiento del desarrollo.

II.        Vigencia y perspectivas de la banca de desarrollo

4.    En el marco de lo expuesto, corresponde a  la banca de desarrollo  un importante papel. Por una parte,  su intervención puede favorecer una distribución más homogénea del crédito, al ponerlo al alcance de aquellas empresas que quedan al margen del sistema bancario comercial en virtud de los elevados costos de transacción que irroga su atención a los intermediarios financieros privados.  Igualmente, los bancos de desarrollo pueden proporcionar una fuente de financiamiento más estable que la proveniente de fuentes externas, brindando de este modo a los deudores una protección –al menos parcial- frente a los riesgos de cambio, interés y plazo y asegurándoles términos y condiciones compatibles con sus necesidades de inversión.

5.    Por otra parte, la banca de desarrollo puede desempeñar la función de elemento catalizador,  actuando como instrumento de creación de mercados e instrumentos financieros orientados a una clientela inicialmente propia, pero llamada a relacionarse luego con la banca comercial tradicional, la cual, a su vez, incorpora de este modo  a su actividad a empresas que anteriormente no calificaban para acceder a sus servicios.  De tal suerte, banca de desarrollo y banca comercial se vinculan con una relación de complementariedad en sus funciones financieras.

6.    Para cumplir  su rol de manera adecuada, las instituciones financieras de desarrollo deben alcanzar un diseño equilibrado, que permita conciliar su labor de fomento  con la  preservación  de su solidez económica y financiera.  Este es, probablemente, el punto básico que debe tomarse en cuenta al analizar la función de la banca de desarrollo en el mundo globalizado y en el marco de sistemas financieros liberalizados.  Es sabido, en efecto, que un sistema financiero que administra los riesgos con criterios de mercado,  y que además está sujeto a una supervisión estricta orientada a favorecer la minimización de aquéllos, tiene un sesgo en contra de los agentes más “caros” y de mayor riesgo relativo.  Estos son, precisamente, los segmentos  a los que se dirige la banca de fomento, pero, por lo ya dicho, es claro que en su  accionar  debe evitarse que al buscar corregir esa falla del mercado se caiga en un sesgo de signo  opuesto, ya que con ello se estaría conspirando contra la viabilidad futura de las IFD.

7.    La necesidad de moverse dentro de los márgenes así acotados plantea rigurosos  niveles de exigencia a la calidad  de gestión de los bancos de desarrollo, precisamente por la diversidad de objetivos potencialmente conflictivos a los que  ellos deben  atenderse simultáneamente, encuadrados unos  en el campo de la llamada eficiencia institucional y  correspondientes otros a las exigencias de la eficiencia operacional. En todo caso, cuando los bancos de desarrollo sean el vehículo a través del cual se canalizan  subsidios estatales  hacia determinados proyectos, sectores o programas, ellos  deben ser explícitos y debidamente presupuestados en las cuentas públicas, tanto por razones de transparencia en la administración fiscal como para evitar efectos de contaminación en los estados financieros de los bancos.

8.    Las diferentes experiencias institucionales presentadas  durante la Reunión, muestran una variada gama de líneas de acción, que tienen el denominador común de llenar vacíos que deja el financiamiento del mercado sin inhibir, sino por el contrario favoreciendo la complementariedad con éste.  Así, puede citarse acciones de apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa; desarrollo de la vivienda y la infraestructura; impulso a la internacionalización de las empresas y apoyo al comercio exterior; desarrollo tecnológico-educativo y medioambiental; promoción del  mercado de capitales; apoyo al sector agrícola y rural, y fomento de la integración económica.  Ejemplos conspicuos de esta última función son el apoyo a la integración física fronteriza por parte del BNDES en Brasil y el apoyo al plan Puebla-Panamá por parte de Nacional Financiera, para el desarrollo conjunto de los estados del sur de México y la región centroamericana.

III.      Regulación y supervisión prudencial

9.    La regulación bancaria se ha manifestado tradicionalmente a través del enfoque de la auditoría de cuentas de las entidades financieras, pero cobró un impulso renovado a partir del año 1988, con la aprobación del Acuerdo de Capitales  propuesto por el Comité de Basilea.  Esta normativa establece, como es sabido, la exigencia de  un nivel de capital no inferior a una cierta proporción (8 por ciento) del monto de los activos ponderados en función de una escala de riesgo fijada en dicho  Acuerdo, ligada a la naturaleza institucional de los prestatarios.

10.    Las pautas del Acuerdo de 1988, dirigidas primariamente a los bancos de actuación internacional, fueron adoptadas extensivamente en un gran número de países, entre ellos los de América Latina,  donde los requerimientos mínimos de capital se fijaron, en muchos casos, en niveles superiores a los previstos por el Comité de Basilea.

11.    Con el transcurso del tiempo se fue generalizando la noción de que esas normas diseñadas con la preocupación de proteger la solvencia del sistema financiero,  no atendían al problema del comportamiento cíclico del crédito ni a sus efectos sobre los sectores reales de la economía.  Esta preocupación se acentuó más recientemente, a raíz de las reformas al Acuerdo de 1988 propuestas por el Comité en 1999, que se encuentran actualmente en etapa de consulta, y que prevén como una metodología estandarizada para el cálculo del riesgo de  crédito el uso, como patrón de referencia, de  las evaluaciones de las agencias calificadoras internacionales, ya que sólo una pequeña proporción de las empresas en los países en desarrollo cuentan con ese tipo de calificación.

12.    Por otra parte, un problema que se plantea en esta materia es la necesidad de que la supervisión sea adaptable, ya que en el marco de gran competitividad en que se desarrolla la actividad bancaria, es constante la aparición de nuevos mercados, productos y formas de los negocios.  Además, es muy amplia la variedad de tamaño y formato de las entidades financieras, y en tal sentido parece lógico que no puedan ser las mismas regulaciones las que se apliquen a grandes bancos multinacionales,  a  bancos de pequeña dimensión o a un banco hipotecario.  Lo adecuado sería diseñar un esquema regulatorio apropiado a la naturaleza de cada institución financiera.

13.    Desde otro punto de vista,  los mecanismos regulatorios deben atender al comportamiento del ciclo económico, y en ese sentido es deseable que la normativa incorpore en su contenido las condiciones de flexibilidad pertinentes, como alternativa preferible a que las condiciones de capitalización y provisión sean alteradas según las circunstancias de los períodos de auge o de recesión.

14.    Las consideraciones anteriores en relación con la regulación y supervisión bancaria,  son relevantes para las instituciones financieras de desarrollo.  El punto central a este respecto se relaciona con la naturaleza especial de tales entidades.  En primer lugar,  cabe reconocer que el propósito general de proteger la solvencia es enteramente válido en el caso de las IFD como medio para asegurar  su viabilidad en el largo plazo.  Sin embargo,  es preciso reconocer que esas instituciones tienen ciertas peculiaridades en cuanto a su estructura de activos y pasivos, particularmente cuando su captación de recursos se hace   mayoritariamente con un horizonte temporal de corto plazo y en moneda local, frente a las características de sus operaciones activas, que típicamente deben realizarse a plazos más largos.  Las posibles descompensaciones que así se originan ponen de relieve la necesidad de prácticas prudentes de administración financiera y evaluación de los diversos tipos de riesgos involucrados en la gestión de las IFD.  De  allí que la supervisión de éstas entraña el monitoreo, interno a las instituciones y externo a ellas, de una variedad de parámetros de desempeño que se extienden más allá del simple indicador proporcionado por el coeficiente de capital.

IV.    Programas y prácticas operativas de apoyo a sectores productivos

15.    Entre las experiencias de la banca de desarrollo latinoamericana,  el caso de Nacional Financiera (NAFIN),  de México, presenta una visión enfocada en el cliente, con el objetivo central de atenderlo de manera más eficiente y oportuna en el desarrollo de sus actividades.  La acción institucional está basada en seis ejes estratégicos, la mayoría de los cuales constituyen líneas de acción futura.  Ellas son:  i)  apoyo a la regionalización del país,  a través del diseño de nuevos  programas  acordes  a  las  particularidades  de        cada  región;  ii)  reforzamiento  y  capacitación  de  la  fuerza  de ventas;  iii)  atención a la Pyme a través de medios masivos y con paquetes de productos que cubren toda la gama de necesidades que esas  empresas enfrentan, como es financiamiento, capacitación, comercialización a través de las cadenas de proveedores, etc.;  iv)  desarrollo de los mercados financieros mediante   la participación en fondos de inversión, provisión de garantías bursátiles,  campañas de divulgación sobre las funciones y actividades de los mercados de títulos valores;   v)  la identificación de nichos de mercado y el establecimiento de convenios con entidades del exterior para movilizar recursos externos y acceder a mercados en el exterior,  y vi) apoyo al desarrollo sustentable.

16.    En el caso particular del apoyo a las Pymes,  la estrategia de NAFIN contempla que de las 700 mil micro y pequeñas empresas de México, la institución llegue a financiar a 400 mil de ellas.  La meta para el año 2001 es brindar apoyo a 50 mil Pymes.   Para el cumplimiento de esta meta,  NAFIN basa su estrategia en el uso de la “Banca de Desarrollo Virtual” utilizando la herramienta de la red Internet.  Bajo este concepto a las empresas se les brinda capacitación y asistencia técnica,  estableciendo alianzas con universidades y centros de capacitación,  ayudando con ello a la bancarización de las empresas y masificación del servicio.

        La acción de NAFIN hoy esta caracterizada por la incorporación y uso de las mejores prácticas y de tecnología de punta;  la adecuación al igual que la banca comercial a las normas de regulación y supervisión prudencial,  la iniciación de un proceso de operación basado en la “autonomía de gestión”,  que recompensa al recurso humano al igual como el resto del sistema financiero,  con sujeción al logro de resultados y metas establecidas.

17.    El Banco Nacional de Costa Rica es un banco comercial del Estado que realiza todas las actividades activas y pasivas de este tipo de banca, y tiene como función fundamental “evitar que haya en el país medios de producción no utilizados”.  El Banco desempeña a un mismo tiempo actividades de banca comercial y de fomento.  El Banco,  a partir de 1998,  se transformó en un banco universal ofreciendo todos los productos y servicios de banca comercial, los del mercado bursátil, operación de fondos de pensiones,  administración de fondos de inversión, banca de inversión, etc.  Los recursos del Banco provienen en un 53 % de la intermediación como banca comercial y el restante 40 % de fondos gestionados.  En cuanto al financiamiento al sector de la Pyme,  esta es una actividad muy reciente, y es otorgado en condiciones preferenciales (no de subsidio),  se otorga a tasas de interés más bajas a las vigentes en el mercado, pero siempre cuidando que el programa sea sostenible en el largo plazo.

18.    El banco tiene como funciones esenciales, el apoyo a los sectores marginados y que no tienen acceso al crédito formal como las Pymes, el apoyo al desarrollo tecnológico, la intermediación financiera entre los mercados internacionales de capitales y los sectores productivos, el financiamiento y promoción de las exportaciones, y la participación en los procesos de integración económica y financiera de la región, apoyando iniciativas de cooperación entre los países para la formación de empresas con presencia regional, e impulsando el financiamiento de inversiones conjuntas.

19.    Los bancos de desarrollo no sólo son un instrumento de política de los gobiernos  sino que tienen una participación muy directa y activa en los planes de desarrollo de los gobiernos.  Este es el caso del Banco Nacional de Desenvolvimento Económico  y Social (BNDES),  de Brasil, que participa directamente en el desarrollo del programa económico de Brasil.  En ese marco,  el BNDES en su planeamiento estratégico para los próximos cinco años,  ha identificado siete áreas de interés en las cuales se basa su actividad futura:  reestructuración industrial, comercio exterior,  infraestructura,  apoyo a las Pymes,  privatización del cual es el encargado de conducir este proceso en el país,  y el desarrollo regional y social.  En lo que respecta al apoyo del comercio exterior,  el papel del BNDES es fortalecer las exportaciones,  fomentando la expansión  doméstica en sectores con potencial y de elevado contenido tecnológico.  Un sector de particular interés a promover es el de la Pyme exportadora.  Adicionalmente, el BNDES participa en el fomento de nuevas inversiones,  mejoramiento de la productividad y competitividad, y por último en el fortalecimiento del mercado de capitales.

20.    De manera similar a la labor desarrollada por Nacional Financiera en distintas regiones de México,  el Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE),  ha estructurado productos acordes a la realidad de la zona del sur de Brasil,  haciendo que la banca de desarrollo tenga un papel preponderante en el desarrollo de dicha región.  En la región sur,  el BRDE,  es el encargado de promover y liderar acciones de fomento al desarrollo económico y social,  a través del planeamiento,  apoyo técnico institucional y crediticio de largo plazo. Los productos del BRDE se ofrecen a pequeños y medianos empresarios,  pese a que los pequeños empresarios tienen problemas para llegar a calificar como sujetos de crédito.

21.    En el caso del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI),  de El Salvador, su actividad se realiza bajo la modalidad de banco de segundo piso.  El BMI, para viabilizar su modelo establece alianzas con intermediarios bancarios,  empresas de leasing,  sociedades titularizadoras,  empresas de factoraje y fondos de capital de riesgo, todas ellas instituciones supervisadas por la entidad reguladora  nacional.  Complementario al apoyo financiero y bajo un enfoque integral de apoyo a la Pyme,  el BMI a través de su participación y/o promoción de instituciones creadas con propósitos específicos,  ayuda a que estas empresas reciban servicios de capacitación,  garantías de crédito, etc.  Respecto a las garantías,  éstas son otorgadas por las Sociedades de Garantía Recíproca (SGR) que son instituciones reguladas por la superintendencia de entidades financieras, y en las que participan los bancos,  grandes empresas,  inversionistas,  gremios,  instituciones públicas y organismos multilaterales.  Las SGR a su vez reaseguran las garantías otorgadas en una compañía de seguro,  cuyo capital en su totalidad es de propiedad del Estado.

22.    Entre las experiencias de bancos de desarrollo de países de fuera de la región, la del Banco de Desarrollo del Japón es muy ilustrativa acerca del papel fundamental que las IFD tienen en las diferentes etapas del desarrollo de un país.  Este  importante papel  ha ido desde desde el apoyo a la reconstrucción de una economía devastada por la guerra o un desastre natural,  hasta el fortalecimiento de una región o un sector económico específico. Para ello  es indispensable determinar los motores de desarrollo que cumplirán cada objetivo.  Así,  en el caso japonés,  la reconstrucción en los años cincuenta estuvo basada en el fortalecimiento de sectores como energía y pesca,  mientras que en los años noventa las prioridades fueron el fortalecimiento regional (para equiparar la distribución de la riqueza en el país) y la calidad de vida  (factor humano y ambiental).  Definir esas áreas o focos de desarrollo es un aspecto esencial para el éxito en la gestión futura de las instituciones financieras de desarrollo, y la experiencia de esta entidad así lo confirma.

23.    La experiencia del Instituto de Crédito Oficial, de España, que se dio a conocer, indica la significativa importancia que tienen los bancos de desarrollo en el proceso de globalización, por medio del impulso a la cooperación financiera entre naciones, que se ve facilitada por el cumplimiento de tres aspectos que se consideran básicos: estabilidad macroeconómica, modernización de las instituciones políticas y sociales, y adaptación de los flujos de recursos a las necesidades de los países receptores. Los bancos de desarrollo deben igualmente ser vigilantes del proceso de incorporación de los microempresarios y la Pyme al crédito formal, para lo cual cuentan con una amplia gama de instrumentos financieros y promocionales.

24.    La experiencia de la Compañía de Financiación Española (COFIDES), de España, es igualmente relevante,  en lo concerniente al desarrollo de nuevas modalidades de financiamiento de mediano y largo plazo a los sectores productivos,  distintas al de la simple concesión de crédito.  Una de estas modalidades es a través de capital de riesgo o capital de inversión,  el mismo que exige como requisito indispensable para su viabilidad la existencia de estabilidad macroeconómica y liberalización del mercado financiero.  Otras condiciones que deben darse para un buen funcionamiento del capital de inversión son,  además de lo anterior,  la seguridad jurídica,  un mercado amplio y un entorno con suficiente  libertad económica para disminuir el riesgo país.  En los países más avanzados y con mayor libertad económica es donde el mercado de capitales se extiende a un número mayor de proyectos,  de ahí la importancia que los organismos multilaterales de crédito y las instituciones de desarrollo generen este mercado de capital de inversión,  para que las Pymes puedan tener acceso a mayores posibilidades de crecimiento y  ampliación de su campo de actividad.